II SA/Ol 1109/19

Dnia 13 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 roku sprawy ze skargi M. L. na zarządzenie Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 4 w O. z dnia ... w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierowniczego 1) uchyla zaskarżone zarządzenie; 2) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 4 w O. na rzecz skarżącej M. L. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 31 października 2019 r. Dyrektor Zespołu Szkolno – Przedszkolnego (dalej jako: organ, dyrektor) pismem, które należało uznać za zarządzenie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 1148, dalej jako: P.o.), odwołał (dalej jako: skarżąca) ze stanowiska Wicedyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego z dniem 31 października 2019 r. W uzasadnieniu wydanego zarządzenia wskazano, że w od pewnego czasu z udziałem skarżącej dochodziło do eskalacji napięć na terenie placówki, nie była też ona darzona zaufaniem przez współpracowników. Dyrektor zasięgnął opinii rady pedagogicznej i wszyscy jej członkowie wyrazili chęć odwołania skarżącej. Niewłaściwe relacje z pracownikami prowadziły do destabilizacji w funkcjonowaniu placówki. Z dniem 1 listopada 2019 r. stanowisko dyrektora zespołu obejmie nowa osoba, która ma własną wizję funkcjonowania szkoły oraz strategię zarządzania i nie widzi możliwości współpracy ze skarżącą. W skardze na powyższe zarządzenie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, tj.: - art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., poprzez niezasięgnięcie opinii kuratora oświaty przed odwołaniem skarżącej, podczas gdy przepis będący podstawą odwołania wskazuje na obligatoryjny obowiązek zasięgnięcia opinii kuratora oświaty przed odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego; - art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniały przypadki szczególnie uzasadnione do odwołania skarżącej jako wicedyrektora, podczas gdy uzasadnienie odwołania nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności, a jest jedynie niczym niepopartym stanowiskiem ówczesnego dyrektora, co wskazuje, że nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które pozwalałyby zastosować procedurę odwołania skarżącej w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez dyrektor do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami, które ma zagwarantować stronom równość wobec prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane okoliczności uzasadniające zastosowanie szczególnego trybu odwołania oraz nie została zastosowana procedura zasięgnięcia opinii kuratora. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności, a z ostrożności procesowej stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg kariery zawodowej od 2014 r., wskazała, że nie zasięgnięto opinii kuratora i błędnie uznano, że zaistniały "szczególnie uzasadnione przypadki" do jej odwołania. W czasie pełnienia funkcji wicedyrektora przez skarżącą nie były zgłaszane wobec niej żadne zastrzeżenia, a jej odwołanie stanowiło realizację ustalonych zmian kadrowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że skarżąca z powierzonych jej zadań nie wywiązywała się w sposób prawidłowy i wszyscy członkowie rady pedagogicznej w dniu 12 października 2019 r. wyrazili wolę jej odwołania. Niewłaściwe relacje pomiędzy pracownikami a skarżącą prowadziły do destabilizacji funkcjonowania placówki. W sprawach związanych z odwołaniem ze stanowiska wicedyrektora nie stosuje się przepisów k.p.a., a powołanie skarżącej na to stanowisko nie zostało poprzedzone uzyskaniem opinii organu prowadzącego, rady szkoły i rady pedagogicznej, zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności tego powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawo oświatowe w art. 64 ust. 1 stanowi, że powierzenia pełnienia stanowiska wicedyrektora dokonuje dyrektor szkoły po zasięgnięciu stosownych opinii. Tym samym oczywistym jest, że skoro art. 66 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nauczyciela ze stanowiska kierowniczego odwołuje organ, który powierzył mu to stanowisko, to czynność ta należy do kompetencji dyrektora szkoły, który wykonuje ją wydając stosowne zarządzenie. Należy uznać, że w rozpoznawanej takie zarządzenie, pomimo braku nazwania pisma tą nazwą, zostało wydane w dniu 31 października 2019 r. przez Dyrektor Zespołu Szkolno - Przedszkolnego. Powyższym zarządzeniem odwołano skarżącą ze stanowiska wicedyrektora tego zespołu, czyli ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, bo w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. i z dniem wydania zarządzenia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym dla skutecznego i prawidłowego odwołania w powołanym trybie nie jest wystarczające spełnienie wymogów formalnych, a mianowicie zasięgnięcie opinii kuratora oświaty (nawet jeśli jest ona pozytywna). Niezbędne jest także wykazanie zaistnienia takich okoliczności, które mieszczą się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych" i które uprawniają organ (dyrektora) do odwołania ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podnieść należy, że użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym. Jednakże całościowa analiza przepisu art. 66 P.o. prowadzi do wniosku, że odwołanie w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (wicedyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzące do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015r., I OSK 2987/14, wyrok NSA z 6 sierpnia 2015r., I OSK 901/15 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015r., I OSK 1942/15 wszystkie dostępne w Internecie). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor (wicedyrektor) utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych za "przyczyny szczególnie uzasadnione" uznano: kradzież alkoholu w sklepie (wyrok WSA w Białymstoku z 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 840/13), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. I OSK 365/17). Zważyć także należy, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. posłużył się słowem "może". Oznacza to, że ocena organu nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Powinna być zatem oparta o ustalenia poczynione przez organ, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz być szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu. W niniejszej sprawie organ nie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia żadnego konkretu czy faktu mogącego uzasadniać odwołanie skarżącej ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Okolicznością taką nie jest wynik głosowania rady pedagogicznej, gdyż negatywne głosowanie nie tylko nie jest przesłanką do odwołania ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, ale w rzeczywistości niewiadomą pozostaje to dlaczego nauczyciele nie chcieli, aby skarżąca dalej pełniła funkcję wicedyrektora. Przecież za całkowicie możliwą należy uznać taką sytuację, w której pełniącą daną funkcję uważa się za osobę dobrze ją sprawującą, jednak głosuje się przeciwko niej z uwagi na ubieganie się o tę funkcję innego kandydata. Nie wyjaśniono na czym miałaby polegać destabilizacja w funkcjonowaniu placówki, lecz jeżeli destabilizacja taka rzeczywiście miała miejsce, to co do zasady w pierwszej kolejności odpowiedzialność za to ponosi dyrektor, a nie jego zastępca. Zupełnie niezrozumiały jest argument, że w dniu 31 października należało bez wypowiedzenia odwołać skarżącą z pełnionej przez nią funkcji, dlatego że od 1 listopada w szkole funkcję dyrektora pełnić będzie inna (nowa) osoba. Ostatniego dnia pełnienia funkcji dotychczasowy dyrektor szkoły nie może skutecznie odwołać w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. wicedyrektora dlatego, że w jego przekonaniu nowy dyrektor nie będzie widział możliwości współpracy z dotychczasową wicedyrektor. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, że wcześniej skarżąca przez odwołującą ją dyrektor była oceniana bardzo wysoko, ponieważ w lutym 2019 r. skarżącej przyznany został dodatek motywacyjny w wysokości 27 % wynagrodzenia zasadniczego, natomiast 19 września 2019 r. kwota tego dodatku została ustalona w wysokości 1.030 zł. Rzeczą oczywistą jest, że dodatków motywacyjnych w takiej wysokości nie przyznaje się nauczycielom, którzy źle wykonują swoje obowiązki służbowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor (wicedyrektor) nie sprawdził się na nim, czy organ nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi, to istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA 22 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1592/16, , wyrok z 6 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1942/15 dostępne w Internecie). Przy czym w każdym wypadku okoliczności te muszą wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, a nie z faktów, których organ w żaden sposób nawet nie uprawdopodobnił. Nadto gdyby nawet z teoretycznego punktu widzenia i kompletnie oderwanego od realiów rozpoznawanej sprawy przyjąć (jak to uważa dyrektor), że właściwą podstawą prawną odwołania był art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to stwierdzić należy, że wymogiem obligatoryjnym do wydania zarządzenia było zasięgnięcie opinii właściwego kuratora oświaty, wynika to wprost z powyższego przepisu ustawy. Faktem jest, że opinia kuratora nie jest dla organu wiążąca, ale jest niezbędna do skutecznego odwołania wicedyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przed wydaniem zarządzenia dyrektor szkoły w ogóle nie wystąpiła o wydanie opinii, dlatego też zbędne są rozważania dotyczące tego w jakim czasie kurator zobowiązany był do zaopiniowania stanowiska organu. Tym niemniej raz jeszcze podkreślić należy, że opinia kuratora była niezbędna i nie mogło jej zastąpić głosowanie rady pedagogicznej Wydanie zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska rzeczywiście nie podlega regułom postępowania administracyjnego. Nie jest to decyzja administracyjna, która jest kierowana do strony przez organ administracji publicznej i przyznaje prawo lub nakłada obowiązek. Stanowi ono natomiast formalny wyraz woli organu, występującego w tym wypadku w roli dyrektora placówki oświatowej. Jest to zatem w istocie decyzja w znaczeniu faktycznym, podjęta wobec wicedyrektora szkoły przez zwierzchnika służbowego. Nie zmienia to jednak faktu, że z przyczyn wskazanych wyżej zaskarżone zarządzenie należało uchylić na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).