II SA/Ol 1111/19

Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ... z dnia ... roku, nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w S. przy ulicy C., gmina S. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody ... na rzecz Gminy S. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej Wojewoda, organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 października 2019 r. stwierdził nieważność uchwały Nr XII/84/2019 Rady Gminy Stawiguda z 12 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Stawigudzie przy ulicy Ceglanej, gmina Stawiguda w części dotyczącej: § 8 pkt 4 tabeli dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem U.01 oraz § 8 pkt 4 tabeli dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem MN.01. Uznał bowiem, że ustalając minimalną szerokość frontów działek w granicach tych terenów, organ gminy naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, wykraczając poza dyspozycję art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.). Wojewoda wskazał, że jedynym przepisem odnoszącym się do planu miejscowego, który dotyczy wymogów, jakie powinna spełniać działka powstała w wyniku podziału, jest art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Wywiódł z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.; dalej: u.g.n.), że organy gminy, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości ponad to, co dopuszcza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm.), to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu, przepisy u.p.z.p. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Za dopuszczalne można zatem uznać wyłącznie zamieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Gmina Stawiguda wywiodła skargę do tut. Sądu na powyższy akt, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdziła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w obowiązku określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) mieści się możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie art. 92-99 u.g.n. Zarzuciła ponadto brak podstaw do kwestionowania § 8 pkt 5 uchwały, dotyczącego maksymalnej szerokości elewacji budynku na terenie UT.1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki kontroli legalności uchwał i zarządzeń organu gminy wyznacza art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W przepisach u.s.g nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mające wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał (zarządzeń), przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność opisanej wyżej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na określenie w § 8 pkt 4 minimalnej szerokości frontu działek dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami U.01 i MN.01. Wojewoda stanął na stanowisku, że powyższe zapisy wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w konsekwencji czego organ gminy naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Rada gminy, na mocy art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., była jedynie uprawniona do ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, a nie szerokości ich frontów, gdyż takiego upoważnienia dla rady gminy nie przewiduje u.p.z.p. Stanowiska tego nie można podzielić. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 p.p.s.a. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Należy zauważyć, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. zostały sformułowane w sposób dość ogólny, z użyciem zwrotów o nieostrym zakresie. Można, w takim ich ujęciu dopatrywać się celowego działania ustawodawcy, zmierzającego do zapewnienia tym przepisom niezbędnej elastyczności, a w konsekwencji pewnego zakresu swobody przy ich stosowaniu przez organy planistyczne. Takie działanie wpisuje się w dominujący w doktrynie i judykaturze pogląd, w myśl którego podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy (np. rozporządzenia) (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego ustrojodawca zaniechał wskazania ich rodzajów, ich nazw, jak i form, w których powinny być stanowione, ograniczając się do wskazania ograniczonego zasięgu terytorialnego ich obowiązywania, powiązaniu z ustawą w postaci nakazu ich stanowienia na jej podstawie i w jej granicach (zakreślenie granic swobody prawodawczej). Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Akty prawa miejscowego nie muszą mieć więc charakteru ściśle wykonawczego. Upoważnienie zawarte w art. 94 Konstytucji RP nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującego, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień zawartych w ustawie i w celu jej wykonania (upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu). Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego, zawarte w art. 94 Konstytucji różnią się bowiem od zasad wydawania rozporządzeń, określonych w art. 92. W przypadku aktów prawa miejscowego, a więc także planów miejscowych, Konstytucja wymaga jedynie, by były stanowione na podstawie upoważnień i w granicach zawartych w ustawie. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego, posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonywania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (zezwolono) w upoważnieniu ustawowym (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 - OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62; ponadto wyroki NSA: z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 36/16; CBOSA). W konsekwencji należy podzielić stanowisko, że nie można racjonalnie założyć, iż każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty tego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego są przepisy u.p.z.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA: z 18.10.2007 r., II OSK 1191/07; z 08.11.2007 r., II OSK 909/07; z 01.12.2010 r., II OSK 1947/10; z 27.01.2012 r., II OSK 2349/11; CBOSA). Uwzględniając powyższe uwagi przy wykładni art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zasadny jest wniosek, że jeśli wyraźnie nie wskazano w tych przepisach pewnych zagadnień szczegółowych jako obligatoryjnych albo dopuszczonych do uregulowania w planie miejscowym, to nie oznacza to, że nie można wyprowadzić stosownej kompetencji w tym zakresie z bardziej ogólnych postanowień (klauzul) zawartych w tych przepisach, takich jak np. "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", "zasady ochrony krajobrazu kulturowego", "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków", itd. W konsekwencji, nawet ewentualne wyraźne wymienienie przez ustawodawcę, w powołanych przepisach, określonego ustalenia szczegółowego jako obligatoryjnego albo fakultatywnego elementu planu miejscowego, nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario – o niedopuszczalności zawarcia w planie innych, pokrewnych ustaleń z danego zakresu. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny analizujący te unormowania w wyroku z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 (CBOSA), zakwestionował zasadność wykładni a contrario, mając na względzie zbieżność funkcji i celów przyświecających zarówno instytucji scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 101 - art. 108 u.g.n., jak i podziałowi nieruchomości uregulowanemu w art. 92 - art. 100 u.g.n., oraz związany z tym brak racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej z tych procedur. Co więcej, NSA stwierdził, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o jakim mowa w art. 101–108 u.g.n., to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92 - art. 99 tej ustawy. NSA uznał, że prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 u.g.n. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że kompetencja do uregulowania w planie miejscowym parametrów nowo wydzielanych działek – minimalnie szerokości ich frontów - może wynikać w części ze szczegółowych unormowań art. 15 ust. 3 u.p.z.p., a w pozostałym zakresie z ogólnych klauzul art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).