II SA/Ol 112/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 20 października 2021 r., Burmistrz R. (dalej organ I instancji) przyznał A. L. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) zasiłek rodzinny na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. 15 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie partnera strony o wysokości uzyskanego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za miesiąc czerwiec 2022 r. w kwocie 2.505,38 zł. Po doliczeniu dochodu uzyskanego w ww. wysokości, dochód rodziny miesięcznie na osobę wyniósł 706,49 zł. Wobec powyższego organ I instancji sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji w części dotyczącej kwot zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Decyzją z 27 lipca 2022 r., organ I instancji zmienił decyzję ustalającą prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z dnia 20 października 2022 r. w pełnych wysokościach na zasiłki z mechanizmu "złotówka za złotówkę" od 1 lipca 2022 r. Organ I instancji - Burmistrz R. - decyzją z 12 września 2022 r. orzekł, że różnica pomniejszonego świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami pobrana przez stronę za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. w kwocie 113,30 zł. została wypłacona nienależnie i podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji strona wywiodła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że rozstrzygniecie organu I instancji jest dla niej krzywdzące. Strona podniosła, że MOPS w R. posiadał odpowiednie dokumenty, by wyliczyć świadczenie rodzinne metodą "złotówka za złotówkę" za lipiec 2022 r. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W motywach swojego stanowiska Kolegium przytoczyło brzmienie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Kolegium zwróciło następnie uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. został przyznany decyzją z 20 października 2021 r., która następnie została zmieniona decyzją z 27 lipca 2022 r. Drugim z aktów organ I instancji ustalił świadczenia w oparciu o metodę "złotówka za złotówkę" w wysokości 134,70 zł od 1 lipca 2022 r. Przedmiotowa decyzja z dnia 27 lipca 2022 r., została odebrana przez Stronę 27 lipca 2022 r. Kolegium wskazało, że genezę sporu w niniejszej sprawie stanowi okoliczność że w dacie wypłaty Stronie zasiłku rodzinnego za lipiec 2022 r., tj. 28 lipca 2022 r., organ wypłacił ww. świadczenie w pełnej wysokości tj. w kwocie 248,00 zł. W ocenie tut. Kolegium, z uwagi na fakt, że decyzja z 27 lipca 2022 r., w dacie wypłaty Stronie zasiłku rodzinnego za lipiec 2022 r. (tj. 28 lipca 2022 r.), nie była ostateczna (termin do wniesienia odwołania upływał 10 sierpnia 2022 r.), organ pierwszej instancji prawidłowo wypłacił Stronie ww. świadczenie w pełnej wysokości tj. w kwocie 248,00 zł. Tym samym różnicę pomniejszonego świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami pobraną przez Stronę za okres od 1 lipca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. w kwocie 113,30 zł (248,00 zł - 134,70 zł) należało uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Podstawę do uznania ww. świadczenia za nienależnie pobrane stanowi zaś art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W świetle ww. przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od powyższej decyzji strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając organom wadliwą kwalifikacje prawną ustalonego stanu faktycznego. Jak podkreśliła, pieniądze zostały nie tyle "nienależnie pobrane" co "nienależnie wypłacone" przez organ. Skarżąca podkreśliła, że była przekonana, że organ dokonuje na jej rzecz przelewów w prawidłowej wysokości. Skarżąca zasygnalizowała, że pouczenie zawarte w decyzji z 27 lipca 2022 r. o zmianie wysokości pobieranych świadczeń, dotyczące obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń było ogólnikowe i nieczytelne. Informacja dotycząca obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń umieszczona została pośród innych pouczeń i dla osoby nie dysponującej wiedzą prawną była nieczytelna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, dodatkowo wnosząc o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygniecie organu I instancji naruszają prawo. W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiącego podstawę prawną działania organów obu instancji, przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Norma prawna wynikająca z przywołanego wyżej przepisu ustanawia trzy kumulatywne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Stan taki będzie mieć miejsce gdy: – zaistniały okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; – mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; – osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podkreślić należy, że kwalifikacja określonego świadczenia jako nienależnie pobranego będzie możliwa wyłączenie w razie łącznego spełnienia wszystkich trzech przesłanek. Z treści art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależne świadczenie", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/2009 wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Ponadto trzeba pamiętać, że art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za pobrane nienależnie wymienia pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 grudnia 2008 r., (sygn. akt IV SA/Po 331/2008 CBOSA) obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 2 ma charakter następczy i uzależniony jest od tego, czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych świadczeń. Analogiczny, trafny pogląd prawny wyrażony został także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 stycznia 2008 r., (sygn. akt II SA/Go 759/07 CBOSA), gdzie wskazano, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia, oraz że pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji, przy czym stanowisko to zostało w całości zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r., (sygn. akt I OSK 593/2008 CBOSA). Zwrócić nalży również uwagę na stanowisko M. Maciejko zgodnie z którym pouczenie nie powinno odbywać się przy okazji albo też obok innych czynności. Powinno mieć charakter samodzielnej czynności materialno-technicznej i nie może ograniczać się do złożenia przez stronę podpisu pod drukiem pouczenia, powinno też być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem znaczenia zdarzeń powodujących obowiązek zwrotu świadczenia (Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. M. Maciejko, Warszawa 2019r. s. 389 i n.). Podobne stanowisko zaprezentował także P. Rączka (por. P. Rączka [w:] T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 30.). Zwrócić należy również uwagę, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia (Wyrok WSA w Warszawie z z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/22, podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 7 września 2022 r. II SA/Gl 527/22, WSAw w Warszawie w wyroku z 24 października 2022 r. I SA/Wa 956/22). Naczelny Sad Administracyjny wskazał ponadto, ze pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń (wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r. I OSK 1870/21). Wobec konstytutywnego charakteru prawidłowego pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia oraz stanu świadomości strony pobierającej świadczenie obiektywnie jej nieprzysługujące, również i te okoliczności powinny zostać w sposób precyzyjny wykazane i wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji uznającej dane świadczenie za pobrane nienależnie, przy czym poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz powinny wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który powinien mieć charakter kompletny (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2007 r., II SA/Kr 1031/2006, Lexis.pl nr 2009317; wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1224/13, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie jest sporne w niniejszej sprawie wypełnienie dwóch pierwszych przesłanek uznania, że świadczenie miało charakter nienależnie pobranego. Zaistniały bowiem okoliczności powodujące zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń (decyzja z 27 lipca 2022 r.). Mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie zostało wypłacone w pierwotnej, nie pomniejszonej wysokości. Zaistnienie obu tych przesłanek nie jest jednak wystarczające dla kwalifikacji stanu faktycznego niemniejszej sprawy jako tożsamego z nienależnie pobrane świadczenia. Dla takiej kwalifikacji niezbędne jest również wykazanie, że osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, a nawet, że pouczenie takie było zredagowane w sposób umożliwiający jego łatwe zrozumienie. Na żadnym etapie postępowania organy nie wykazały, że skarżąca została skutecznie pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia w wysokości wynikającej z decyzji z 27 lipca 2022 r. Organy ograniczyły się jedynie do wskazania, ze stronie doręczono decyzję 27 lipca 2022, którą organ I instancji zmienił własną decyzję ustalającą prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w pełnych wysokościach na zasiłki z mechanizmu "złotówka za złotówkę" w wysokości 134,70 zł od 1 lipca 2022 r. Nie jest to tożsame z wypełnieniem warunku pouczenia strony o braku prawa do pobrania świadczenia. W doktrynie podkreśla się przy tym, że pouczenie o braku prawa do pobrania świadczenia musi mieć charakter uprzedni w stosunku do jego wypłaty. W przedmiotowej sprawie strona powiadomiona została co najwyżej o okoliczności wpływającej na zmianę wysokości pobieranego świadczenia (doręczono jej decyzję z 27 lipca 2022r). Trudno jednak z całą pewnością przesądzić, że i ta czynność miała - faktycznie – charakter uprzedni w stosunku do wypłacenia nienależnego świadczenia. Doręczenie (nieostatecznej) decyzji nastąpiło 27 lipca 2022, wypłata świadczenia w formie przelewu bankowego 28 lipca tegoż roku. Można założyć zatem, że w chwili otrzymania środków strona nie miała pełnej świadomości, że istniały przyczyny zmiany wysokości świadczenia. Termin odwołania od decyzji, zakreślony został na 14 dni. Czas ten strona pożytkować może nie tylko na samo sformułowanie środka zaskarżenia ale i zapoznanie się oraz zrozumienie skierowanego do niej aktu administracyjnego. Skarżąca w chwili wypłaty środków (28 lipca 2022 r.) mogła tkwić w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że przysługującej jej świadczenie nie uległo jeszcze zmianie. Jest to jednak okoliczność marginalna z punktu widzenia niniejszej sprawy. Kwestią fundamentalna jest natomiast brak pouczenia strony o braku prawa do pobierania nienależnego świadczenia. Temu obowiązkowi organy nie sprostały na żadnym etapie postepowania. Brak bowiem w aktach sprawy dowodu na skuteczne powiadomienie strony o "nienależności świadczeń" przez organ, który wypłatę tych świadczeń realizował w wykonaniu własnej decyzji. To zaś wyklucza intencjonalną świadomość adresata decyzji z 27 lipca 2022 (stanowiącej przyczynę zmiany wysokości świadczenia) o nienależności pobieranego świadczenia w koherencji z brakiem powiadomienia przez organ o "nienależności świadczenia". Trafnie w istocie wskazała skarżąca, że nie doszło do "pobrania nienależnego świadczenia", lecz co najwyżej "niesłusznej wypłaty świadczenia". Podkreślić należy raz jeszcze, że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Żadna z wskazanych wyżej sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organy nieintencjonalnie, acz słusznie wykazały, że świadczenie wypłacone 28 lipca 2022 r. miało charakter "świadczenia nienależnego", nie można jednak przypisać temu zdarzeniu cech "świadczenia nienależnie pobranego" o którym mowa w art. 30 ust.2 pkt.1 u.ś.r., co stanowiło przedmiot postępowania organów w niniejszej sprawie. Finalnie podkreślić należy, że sposób procedowania organów w niniejszej sprawie nie może być uznany za odpowiadający wymogom zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy wyzyskały niejako niewiedzę i trudną sytuację strony by wydać decyzje dla niej niekorzystną. Organy interpretowały przy tym okoliczności faktyczne sprawy w sposób jaskrawo niekorzystny dla strony, czym naruszyły art. 81a § 1 k.p.a.). Organy przyjęła – niejako a priori – że strona działała w złej wierze i miała pełną świadomość pobierania świadczenia nienależnego, podczas gdy ustalone okoliczności faktyczne sprawy nie dawały ku temu podstaw. Wszystkie uchybienia ww. przepisom, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie.