II SA/Ol 1122/16

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez M. S. na postanowienie Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy zażalone postanowienie organu I instancji. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 7 marca 2016 r. M. S. zwróciła się w dniu 8 marca 2016 r. do Burmistrza "[...]" o wydanie zaświadczenia o zgodności dobudowy budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce "[...]" obręb nr "[...]", Gmina "[...]" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" powołując się na art. 219 k.p.a. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia o żądanej treści. Podniósł, że fakt dobudowy budynku garażowo-gospodarczego może być rozpatrywany wyłącznie jako posiadanie przez wnioskującą interesu faktycznego, nie zaś prawnego, co eliminuje możliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści. Innymi słowy, zamiar posłużenia się dokumentem, o którego wydanie ubiega się wnioskodawczyni, na potrzeby postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Budowlanym wskazuje jedynie na interes faktyczny wnioskodawcy, ale nie znajduje uzasadnienia w dokumentach posiadanych przez organ, do którego skierowany został wniosek. Podał, że działka w "[...]" według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "26ZD" z przeznaczeniem na "Tereny rekreacji indywidualnej bez prawa zabudowy". W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie M. S. podniosła, że nie bardzo wiadomo, w jakim elemencie, na podstawie jakich przesłanek, Burmistrz dopatruje się interesu faktycznego albo prawnego. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie może wynikać ani z faktu dobudowy ani z analizy wskazanego planu miejscowego. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wskazała, że w jej przypadku jest to wskazany we wniosku art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia burmistrza o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu tego zażalenia w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 217 – 219 k.p.a., stwierdziło, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", działka nr "[...]" położona jest na obszarze o symbolu ,,26ZD" z przeznaczeniem na "Tereny rekreacji indywidualnej bez prawa zabudowy" - Rozdział 2 § 15 Uchwały - Ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych terenów objętych planem. Wskazało, że wnioskodawczyni wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, z którego ma wynikać, że dobudowa do istniejącego budynku budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ‘[...]" obręb nr "[...]", gmina "[...]", jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka wnioskującej położona jest na terenie oznaczonym symbolem 26ZD przeznaczonym na "Tereny rekreacji indywidualnej bez prawa zabudowy". W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Kolegium M. S. zarzuciła naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.. Podniosła, że z ustaleń planu miejscowego obejmującego działkę nr ‘[...]" w "[...]" wynika jedynie zakaz nowej zabudowy, a także brak ustaleń dotyczących istniejącej zabudowy. Plan wprowadza wprawdzie zakaz nowej zabudowy, nie ustala natomiast możliwości wykorzystania istniejącej zabudowy. Podniosła, że przedłożenia zaświadczenia o żądanej treści została zobowiązana postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]’. Podkreśliła też, że "[...]" Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wydał pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych polegających na dobudowie budynku garażowo-gospodarczego do istniejącego na działce nr "[...]" w "[...]". Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny kontroluje wiec zgodność z prawem przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest właściwy jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje sprawę w jej całokształcie badając zgodność tego aktu z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy Działu VII k.p.a. zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenia są zatem aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio w aktach prawnych np. w planie miejscowym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczeń ma uproszczony charakter i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen tak jak dokonuje się ocen w postępowaniu jurydysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach lub obowiązkach, a jedynie potwierdzać stan ustalony w źródłach, na których się bazuje wydając zaświadczenie (por. wyrok NSA 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10 - nsa.qov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08 - Lex 519918). W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono np. wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014 r., II SA/Kr 445/14 - LEX nr 1467866). Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721, a także komentarz M. Jaśkowskiej do art. 219 k.p.a. Lex, stan prawny 01. 0 2. 2014). Kontrolowane postępowanie toczyło się w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290 j.t.- dalej jako Prawo budowlane, p.b.), konkretyzującym treść art. 217 ust. 2 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że w związku z postępowaniem prowadzonym w na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. właściwy organ, tj. w niniejszej sprawie burmistrz, wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz jemu podobne (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2015, poz. 1892 j.t.), stanowią typ zaświadczeń, których przedmiot ma związek z przepisami art. 217-220 k.p.a. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w świetle postanowień ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dobudowa budynku garażowo-gospodarczego na działce nr "[...]", obręb ‘[...]", gm. "[...]" na terenie objętym postanowieniami planu jest dopuszczalna. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenia o zgodności dobudowy budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce "[...]" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą "[...]". Zasadnie organy wskazały, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego jednostkę osadniczą "[..]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w "[..]" z dnia "[...]" działka wnioskodawczyni położona jest na obszarze o symbolu ,,26ZD" z przeznaczeniem na "Tereny rekreacji indywidualnej bez prawa zabudowy". Zatem obowiązujące prawo miejscowe zabrania prowadzenia zabudowy na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej, co czyniło wydanie zaświadczenia o żądanej treści niedopuszczalnym. Już tylko na marginesie sprawy Sąd spostrzega, że art. 3 Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia dobudowy, lecz zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne, że dobudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której stanowi art. 3 pkt 7a. Z kolei art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego potwierdza, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem wykonywanie, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, a także dobudowę budynku należy traktować jak budowę. W tym też kontekście to nie do organu wydającego zaświadczenie należy ocena w kwestii dopuszczenia dobudowy i rozbudowy w ramach budowy w rozumieniu przywołanego art. 3 pkt 6 p.b. Powyższe prowadzi do konkluzji, że cytowane powyżej ustalenia planu w zakresie "bez prawa zabudowy" w istocie rzeczy oznaczają bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy nie mogły wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie miałoby to odzwierciedlenia w ustaleniach przywołanego powyżej planu miejscowego. W tym stanie rzeczy z przyczyny wskazanej, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.