II SA/Ol 1130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. sprawy ze skarg D. B., B. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że H. S. w dniu 8 września 2014 r. złożył w Urzędzie Gminy w A wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie piętra budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego (polegającej na zamianie wypełnienia ścian z witryn oszklonych na ściany ceramiczne z bloczków gazobetonowych) zlokalizowanej na działce nr "[...]", obręb A, gm. A. We wniosku wskazał, że na działce objętej wnioskiem istnieje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa gospodarcza, której dotyczy nadbudowa (legalizacja samowoli budowlanej). Podał następujące parametry budynku objętego wnioskiem: szerokość elewacji frontowej - 15 m; wysokość budynku do kalenicy od poziomu terenu - 5,35 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 4,07 m; geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia 34°. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego na działce nr "[..]" w obrębie geodezyjnym A, gm. A. W uzasadnieniu podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w wyniku rozpatrzenia odwołań B. i M. P. oraz D. B. (reprezentowanej przez pełnomocnika – E. W.) - decyzją z dnia "[...]", uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa. Organ pierwszej instancji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego oraz warsztatu tapicerskiego na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, gm. A. Wskazał następujące parametry inwestycji: szerokość elewacji frontowej - bez zmian, wysokość głównej kalenicy - 5,35 m; kąt nachylenia dachu - 34% (18,78°); kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równolegle; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 4,07 m; układ połaci dachowych - dwuspadowy; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - bez zmian; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki – bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że istniejący budynek objęty wnioskiem, posiadający wyznaczone parametry, wpisuje się w otoczenie, nie góruje nad budynkami sąsiednimi i nie przekracza dopuszczalnych norm. Ponadto organ podniósł, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa uwzględniająca badane parametry i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. W. (działająca jako pełnomocnik D. B.), oraz B. i M. P.. E. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji nieprecyzyjność oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Ponadto podniosła, że urbanista nie przeprowadził wywiadu z właścicielem działki nr "[...]". Wskazała, że dolna krawędź połaci dachu nie znajduje się na działce nr "[...]", lecz na działce nr "[...]". Zaznaczyła, że obecny budynek (samowola budowlana) ma dach dwuspadowy, z którego wody opadowe są odprowadzane na działkę nr "[...]", a nie do sieci kanalizacyjnej. Poza tym stwierdziła, że bliskość budynków na sąsiedniej działce powoduje zimowe problemy z tzw. workiem śnieżnym. Jednocześnie wskazała, że budynek przekracza dopuszczalne normy i nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. B. i M. P. zaskarżonej decyzji zarzucili natomiast naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i kształtowania ładu przestrzennego i pominięcie faktu, że w obszarze analizowanym istnieją jedynie parterowe budynki gospodarcze, które stanowią jedynie zaplecze dla występującej na badanym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. Wskazali, że organ pierwszej instancji - wbrew wytycznym SKO – po raz kolejny błędnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieśli, że organ pierwszej instancji ustalając parametry dla nadbudowy budynku warsztatowo-gospodarczego porównał go wadliwie z budynkami mieszkalnymi, co doprowadziło do zawyżenia jego dopuszczalnej wysokości. Podali, że sporny budynek warsztatowo-gospodarczy poprzez jego nadbudowę faktycznie dominuje w otoczeniu i zatwierdzenie tej samowoli budowlanej może stanowić pretekst do późniejszego powstania na innych działkach takich samych obiektów, co zaburzy występujący na tym terenie harmonijny układ domów jednorodzinnych ze znajdującymi się na tyłach ogrodów parterowymi budynkami gospodarczymi. Przedmiotowy budynek poprzez jego nadbudowę jest nieporównywalny z budynkami gospodarczymi na innych działkach, szpeci otoczenie i zacienia sąsiednie działki. Ponadto nie uzupełnia on funkcji mieszkaniowej, tak jak zabudowania gospodarcze znajdujące się na sąsiednich działkach, gdyż inwestor wynajmuje pomieszczenia pszczelarzom, co utrudnia im korzystanie z ogrodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w toku postępowania opracowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem. Przedmiotowa analiza została sporządzona w sposób, który pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bowiem z zebranego materiału dowodowego wynika jakie przesłanki zadecydowały o uznaniu, że inwestycja wskazana we wniosku spełnia warunek kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza uzasadnia dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany oraz wskazuje ile wynosi front działki inwestora (18,5 m). W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez przepisy prawa, ale organ wyjaśnił, że obszar ten tworzy urbanistyczną całość. Ponadto organ wskazał wprost, że działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wiatą, budynkiem gospodarczym oraz dobudowanym do niego budynkiem warsztatu tapicerskiego. Przy czym zaznaczył, że budynki inne niemieszkalne i gospodarcze znajdujące się w obszarze analizowanym posadowione są na granicy z działkami sąsiednimi, a także w nieznacznej odległości od granicy działki. Potwierdza to również załączona do akt sprawy mapa oraz dokumentacja fotograficzna. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na fakt, że odwołujący podnoszą kwestie immisji związanych z tak bliskim posadowieniem budynków. Organ przyjął że w niniejszej sprawie została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji słusznie stanął na stanowisku, że spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w/w ustawy. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza spełnia wymogi określone w w/w rozporządzeniu. Jest ona bardzo szczegółowa i określa wszystkie parametry jakie winny być oznaczone według w/w rozporządzenia. Wykorzystana do analizy mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1: 1 000 przedstawia aktualny stan faktyczny. W efekcie zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 kpa. W tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Kolegium podniosło, że ani przeprowadzenie wywiadu z właścicielami nieruchomości sąsiednich, ani faktyczne położenie połaci dachowych nie mogło być przedmiotem badania przez organy w niniejszej sprawie. Specyfika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się bowiem jedynie do badania urbanistycznej dopuszczalności lokowania określonej inwestycji. Wszelkie natomiast kwestie techniczne związane z jej wykonaniem (czy jak w niniejszej sprawie doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z prawem w ramach postępowania legalizacyjnego), czy zakresu popełnionej samowoli wykraczają poza właściwości organów w niniejszej sprawie. Stąd też podnoszone przez odwołujących zarzuty, związane z naruszeniem ich prawa własności w związku z degradacją należących do nich gruntów, brakiem zgody na legalizację samowoli budowlanej H. S., którą uważają za szkodliwą dla terenów sąsiednich, pozostawały bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Skargę na ww. decyzję wywiodła D. B. poprzez swojego pełnomocnika E. W.. Stwierdziła, że decyzje organów obydwu instancji są sprzeczne z art. 61 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ustawy decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwie interpretowana. Warunki zabudowy w/w artykułów to: 1) Rodzaj inwestycji - nadbudowa budynku gospodarczego i warsztatu tapicerskiego, - zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1982 r. budynek gospodarczy był małym kurnikiem o pow. mniejszej niż 20 m - i wysokością równą z istniejącymi budynkami sąsiadów na granicy. Dla porównania budynki te istnieją do dzisiaj. Warsztat tapicerski był też niskim parterowym budynkiem. W późniejszym okresie został nielegalnie nadbudowany szklarnią. Szklarnia została całkowicie zdemontowana. H. S. już jako właściciel tych dwóch budynków zwiększył głębokość i podniósł wysokość do 2,5 m kondygnacji z przeznaczeniem na dużą działalność produkcyjną - ciastkarnię. Starostwo Powiatowe decyzją nr "[...]" odmówiło zatwierdzenia projektu budowlanego na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na ciastkarnię. Obecnie jest to obiekt przystosowany do działalności gospodarczej produkcyjnej na obszarze zabudowy jednorodzinnej. 2) pkt. a - warunki i wymagania kształtujące ład przestrzenny. - budynek ten burzy ład przestrzenny, a w analizach urbanistycznych jest porównywalny wysokością i kubaturą do budynków mieszkalnych, a nie gospodarczych. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 i Prawo Budowlane - art. 29 ust. 1 i 2 budynki gospodarcze na terenach budownictwa jednorodzinnego można sytuować na granicy pod warunkiem, że długość budynku jest mniejsza niż 5,5 m i wysokość mniejsza od 3 m. pkt.b - ochrona środowiska i zdrowia ludzi. Ww. budynek nie ma odbioru technicznego. Pomimo to jest tam prowadzona kolejna działalność gospodarcza - obecnie produkcja miodu. Uciążliwe sąsiedztwo w postaci pszczół (gniazda pszczele) i ich ukąszeń są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzi. pkt. d - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zaciemnienie działki nr "[...]". Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków stosownie do art. 54 w związku z art. 64 pkt. 1 ustawy. Decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" nie spełnia wszystkich warunków. Dotyczy to przede wszystkim decyzji SKO z dnia "[...]". Ww. sprawa trafiała na przełomie lat 2003-2015 sześć razy do SKO i nie znalazła podstaw do wydania decyzji ostatecznej. Drugą skargę na ww. decyzję Kolegium wywiedli B. i M. P., podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu. Zarzucili, że zaskarżona decyzja usankcjonowała ominięcie prawa przez inwestora, który stopniowo podwyższał posadowione na jego działce zabudowania gospodarcze. Zaznaczyli, że na działkach sąsiednich znajdują się jedynie niewielkie parterowe budynki gospodarcze, pełniące funkcję służebną względem funkcji mieszkaniowej. Powołali się przy tym na art. 5 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 j.t.), u.p.z.p, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zaznaczyć trzeba , że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy jest początkowym etapem całego procesu legalizacji spornej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza, i inna niemieszkalna. W ocenie Sądu sporna kwestia kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu została zachowana w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Przy ocenie ciągłości takiej funkcji trzeba mieć na uwadze indywidualne okoliczności danej sprawy, a ponadto należy sobie uświadomić, że kontynuacja funkcji nie oznacza automatycznego powielenia funkcji terenu sąsiedniego. Taka interpretacja przepisów byłaby niewłaściwa i w konsekwencji mogłaby prowadzić do zablokowania wielu inwestycji, de facto nie będących w sprzeczności z dotychczasowym sposobem użytkowania danego terenu. Analiza zaś tekstowa i graficzna stanu faktycznego i prawnego terenu spornej inwestycji prowadzi do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie zaburzać dotychczasowej funkcji analizowanych terenów. Nadmienić zaś należy w tym miejscu, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). Oczywistym jest przy tym, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe, drobnej produkcji itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą na danym terenie. Dodatkowo dostrzec należy, że rozmiar planowanej produkcji oraz jej położenie powodują, że w praktyce planowana inwestycja daje się pogodzić z dotychczasową funkcją analizowanego obszaru. Powyższą tezę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja planistyczna. Inwestycja polegająca na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego sprawia, że zmianie nie ulegnie linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Zmianie natomiast ulegną następujące parametry: - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, - geometria dachu, w tym: kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, układ połaci dachowych, kąt nachylenia, a także wysokość głównej kalenicy. Sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki uregulowany jest w przepisie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak wynika z analizy sąsiedniej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 1,7 m do 9 m. Organ I instancji zasadnie uznał, że w związku z tym, iż ten parametr budynku objętego wnioskiem (4,07 m) tworzy niewielki uskok (nie jest regularny) w stosunku do zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie (dz. nr "[...]"), nie został on wyznaczony na podstawie § 7 ust. 1 - stanowiące jako przedłużenie tych krawędzi. Nie został też wyznaczony na podstawie § 7 ust. 3 - jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Parametr ten, ze względu na analizę już istniejącego budynku (samowola budowlana) oraz przy uwzględnieniu wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wyznaczono więc jak najbardziej słusznie na podstawie: § 7 ust. 4. Z Analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym wynika, że parametr ten kształtuje się na poziomie od 1,7 m do 9 m, dlatego też wysokość 4,07m nie przekracza, ani też nie stanowi jej skrajnej wartości. Błędne jest natomiast stanowisko skarżących B. i M. P., że treść analizy winna obejmować tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tj. budynki gospodarcze. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Analiza nie może więc odnosić tylko do określonej kategorii obiektów, jak chcieliby tego skarżący, ale do całej istniejącej zabudowy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje istniejąca zabudowa uwzględniająca badane parametry, tj. o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 1,7 m do 9 m, wysokości głównej kalenicy od 1,5 m do 11m, budynki usytuowane główną kalenicą równolegle i prostopadle do frontu działki, z dachami płaskimi, jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci od 5° do 45°. Trzeb mieć na uwadze, że gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Bezpodstawne jest natomiast oczekiwanie, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 października 2012r., II SA/Bd 720/12, Lex nr 1248593). Podkreślić należy, na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia "[...]", że zatwierdzony już projekt budowlany spornego obiektu dotyczy budynku gospodarczego z nadbudową. Oznacza to, że będzie on mógł być użytkowany jako budynek gospodarczy. Jeżeli zaś inwestor będzie chciał zmienić sposób użytkowania to będzie musiał wystąpić ze stosownym zgłoszeniem do Starosty. Ewentualne przystąpienie do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub samowolna zmiana sposobu użytkowania skutkowałyby wszczęciem odrębnych postępowań administracyjnych w tym przedmiocie. Oba wspomniane postępowania mogą być zaś prowadzone w stosunku do legalnie wybudowanego obiektu lub obiektu zalegalizowanego przez nadzór budowlany. Nadmienić również należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny badać legalności prowadzenia działalności gospodarczej w spornym budynku gospodarczym. Ta kwestia może być ewentualnie weryfikowana właśnie w odrębnym postępowaniu. Podobnie nie jest w gestii Sądu weryfikacja w niniejszym postępowaniu kwestii doprowadzenia gazu. Nie jest również oczywiście dopuszczalna w tym postępowaniu jakkolwiek kontrola decyzji organu nadzoru budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego nadbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w A oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedwczesne są również na obecnym etapie zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane czy też art. 5 Kodeksu cywilnego. Na naruszenie tych przepisów wskazali w swojej skardze B. i M. P.. Trzeba mieć na uwadze, że niniejsze postepowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem całego postępowania legalizacyjnego. Wyznacza on jedynie ogólne ramy dotyczące legalizacji spornej inwestycji. Na tym etapie nie mogą być zatem również rozstrzygane zarzuty dotyczące braku odbioru technicznego spornego budynku, na co wskazywała skarżąca D. P.. Sąd stwierdził spełnienie w niniejszej sprawie warunków z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego, jak również decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezasadne są zatem zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia niektórych przepisów postepowania administracyjnego wskazanych w jednej ze skarg. W związku z powyższym, skargi jako niezasadne, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.