II SA/Ol 1153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta udzielił G. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego w miejscu rozebranego obiektu na działce nr 86, bliźniaczego z budynkiem mieszkalnym na działce nr 88 należącym do J. i F. F. J. i F. F. zaskarżyli wyżej wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę. W wyniku procedury odwoławczej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 1999r. uchylił dwie zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji. Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały rozpoczęte w maju 1995r. bez prawomocnego pozwolenia na budowę, są samowolą budowlaną i podlegają regulacji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414). Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. L. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce przy ulicy A w "[...]". W wyniku rozpatrzenia odwołania na powyższą decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc, że za równoznaczne z brakiem pozwolenia na budowę należy traktować wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone, ale jego wykonanie zostało wstrzymane. Z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji nie zgodziła się G. L. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Organ wskazał, że budynek mieszkalno-handlowy przy ul. A w "[...]" został wybudowany bez wymaganej prawem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie samowoli budowlanej mogło zostać wszczęte dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych czyli w maju 1995r. Stąd podstawą prawną rozstrzygnięć słusznie stały się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r. W sierpniu 2007r. G. L. złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w "[...]" przy ulicy A. Po jego rozpatrzeniu organ wydał decyzję z dnia "[...]" o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku wskazanego we wniosku, podnosząc, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. nr 99, poz. 665) do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Tymczasem budowa przedmiotowego obiektu została zakończona po 11 lipca 1998r. Ponadto przed dniem 11 lipca 2003r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, zakończone decyzją ostateczną, nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia budynku mieszkalno-usługowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L., wskazując, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed 15 czerwca 1998r., a więc zgodnie ze znowelizowaną ustawą Prawo budowlane należy przyjąć, że nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie stwierdził, że argumenty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżoną decyzję należy uchylić z innych przyczyn. Przede wszystkim ze względu na prawomocną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nakazującą skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku oraz biorąc pod uwagę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji, należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji w rozpatrywanej sprawie wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. Jednak w tym przypadku kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, zatem organ odwoławczy w takiej sytuacji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed I instancją. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła G. L., wnosząc o jego uchylenie, zmianę, sprostowanie bądź stwierdzenie nieważności. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie prawa materialnego czyli art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazała również na naruszenie art. 103 ust. 2² ww. ustawy ale w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 1996r. (Dz. U. nr 100, poz. 465) poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym. Ponadto skarżąca podniosła naruszenie art. 35 § 2, art. 75 § 1, 76 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie się błędów w procedurze dowodowej, zwłaszcza przez pominięcie niektórych dowodów. Poza tym organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie. Według skarżącej wzniesiony przez nią budynek nie zagraża sąsiedniemu, bliźniaczemu budynkowi, co dodatkowo przemawia za koniecznością jego legalizacji. Ponadto w piśmie z dnia 26 marca 2008r., będącym uzupełnieniem skargi, G. L. wskazała, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nowelizacja przepisów pozwala na legalizację budynku i umożliwienie jego użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), będącego podstawą powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy również, że ze sformułowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W efekcie zatem sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika również wyraźnie specyfika postępowania odwoławczego, którego istotą nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. BECK 2004). Jednak uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Natomiast organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 kpa. Tak więc umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią artykułu 105 kpa ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999r., II SA 1591/98.) Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995r. ( SA/Łd 2424/94, Monitor Podatkowy 1996/4) podniósł, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie formalnego jego zakończenia. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zatem w sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Należy także dodać w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 12 października 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( II GSK 142/06), że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy gdy było ono od początku bezprzedmiotowe. Warto też zwrócić uwagę, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa, który upoważnia organ do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2003r., II SA 1432/01). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że bezspornie z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał G. L. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce przy ulicy A w "[...]". Decyzja ta została utrzymana w całości w mocy decyzją z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia "[...]" odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu w kontekście wyżej wskazanych ostatecznych decyzji właściwych organów, należy uznać zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową. Organ ten słusznie podniósł bowiem, że odmowa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielenia pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu stanowi istotne naruszenie prawa. Skoro bowiem orzeczono prawomocnie nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku, to bez wątpienia prowadzenie postępowanie w sprawie możliwości użytkowania takiego obiektu jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji działając w niniejszej sprawie nie mógł mieć wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniach zakończonych stosownymi decyzjami. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie podlegał więc uregulowaniu, co powodowało że przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ I instancji, np. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, było bezcelowe. Logiczną bowiem konsekwencją rozstrzygnięć nakazujących rozbiórkę obiektu jest pozbawienie możliwości jego użytkowania. Tym samym dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia, otworzyłaby możliwość rozstrzygnięcia tej samej sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000r., I SA/Ka 2247/98). W rozpatrywanej sprawie organ ostateczną decyzją nakazał rozbiórkę obiektu stwierdzając, iż został on wybudowany samowolnie bez prawomocnego pozwolenia na budowę. Użytkowanie budynku jest pochodną zatwierdzenia wybudowanego obiektu budowlanego zgodnie ze stosownymi przepisami i na podstawie pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego stanowi podstawę do uznania, że przedmiotowy obiekt nie powstał zgodnie z przyjętymi procedurami, a co za tym idzie mógł nie spełniać odpowiednich wymagań stawianych w procesie budowlanym. Ostateczne rozstrzygnięcie kwestii rozbiórki takiego obiektu wyklucza tym samym celowość badania możliwości jego użytkowania. Nakaz rozbiórki automatycznie rozstrzyga bowiem kwestię użytkowania, gdyż dotyczy tego samego przedmiotu postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występowała zatem podstawa do rozstrzygnięcia w przedmiocie użytkowania takiego budynku, ponieważ doprowadziłoby to do rozpatrywania kwestii już rozstrzygniętej. Tymczasem jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2002r. (I SA 2470/00) przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji może być np. sytuacja, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów procedury administracyjnej dostrzec trzeba, że sposób ich sformułowania wskazuje, że nie dotyczą one bezpośrednio zaskarżonej decyzji, lecz decyzji nakazującej rozebranie przedmiotowego budynku. Sąd mając na uwadze art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obliguje go do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie może ocenić decyzji nie będącej przedmiotem zaskarżenia. W takiej sytuacji i w kontekście zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia art. 35 § 2 kpa, art. 75 § 1 kpa, 76 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa, należy uznać za gołosłowne i nie dotyczące wprost decyzji będącej przedmiotem skargi. Podobnie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie mogła podlegać rozstrzygnięciu kwestia naruszenia przez przedmiotowy budynek przepisów techniczno-budowlanych i jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma racji skarżąca podnosząc jakoby przedmiotowa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" naruszała art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 1996r. (Dz. U. nr 100, poz. 465) poprzez jego pominięcie i nie zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym. Trzeba zauważyć, że zarzut taki mógł być ewentualnie podniesiony w stosunku do decyzji z dnia 2 października 2000r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego przy ulicy A, wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na marginesie sprawy warto jednak wskazać, że zgodnie z normą art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., nr 156, poz. 1118), przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działce przy ulicy A w "[...]" mogło zostać wszczęte dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych czyli w maju 1995r. Stąd podstawą prawną wcześniejszych rozstrzygnięć o nakazie rozbiórki stały się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r., a to wykluczało możliwość pominięcia i niezastosowania art. 48 tej ustawy mówiącego o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sądu Administracyjny w swoim wyroku z dnia 13 października 1999r. (IV SA 1365/97 i IV SA 1365/97), wydanym w związku ze skargą J. i F. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" i decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót oraz w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych na działce przy ulicy A w ‘[...]". Podkreślić należy jednak, że powyższe ustalenia w kontekście rozpoznawanej sprawy mają znaczenie marginalne i nie dotyczą bezpośrednio zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.