II SA/Ol 1153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[..]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]" "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 18 marca 2010 r. Burmistrz G. ustalił K.W., opłatę adiacencką w kwocie 3.704,05 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w "[...]", w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W uzasadnieniu podał, że Gmina Miejska G. zrealizowała w dniu 5 września 2008 r. inwestycję, tj. wybudowała ulicę S., stwarzając w ten sposób przedmiotowej nieruchomości warunki do korzystania z tej drogi. Z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynikało zaś, że powyższe skutkowało wzrostem wartości nieruchomości o 10.583 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 5 lipca 2010 r., po rozpoznaniu odwołania złożonego przez K.W., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że zebrany materiał dowodowy nie stanowił wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały stworzone dla nieruchomości odwołującego się warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w G. z dnia 18 grudnia 2008 r. nie wynikało bowiem, że nieruchomość strony przylega do tej drogi. Ponadto, odwołujący się już w toku postępowania informował organ pierwszej instancji, że ulica S. została wybudowana wiele lat wcześniej, tj. jej nawierzchnia została wówczas utwardzona, lecz organ ten nie zweryfikował tej informacji przed wydaniem decyzji. Organ odwoławczy podniósł również, że w dowodzie z oględzin nie uczestniczył odwołujący się. Kolejną decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. Burmistrz G. ustalił K.W. opłatę adiacencką w wysokości 3.316,95 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ podał w uzasadnieniu decyzji, że Gmina Miejska G. wybudowała drogę - ulicę S. w dniu 5 września 2008 r., stwarzając w ten sposób dla nieruchomości strony warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, którą burmistrz może ustalić w drodze decyzji po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Burmistrz wskazał, że datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ustalił na podstawie protokołu odbioru końcowego i przyjęcia inwestycji do eksploatacji i użytku z dnia 5 września 2008 r. Z treści dziennika budowy i protokołu odbioru końcowego robót wynikało, że budowa ulicy S. obejmowała roboty drogowe: jezdnię ulicy, zatokę autobusową, ciąg pieszo - jezdny, zjazdy na posesje, chodniki, zieleńce oraz oznakowanie pionowe, oznakowanie skrzyżowań ulic, oznakowanie poziome, bariery ochronne i słupki. Wykonano także roboty sanitarne, tj. kanalizację deszczową. Powyższe pozwoliło sklasyfikować inwestycję jako budowę drogi i uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że w dniu 30 lipca 2009 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że nieruchomość strony jest położona przy ulicy S. i ma obsługę komunikacyjną przez tę ulicę. Podał, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Nr XV1/115/07 Rady Miejskiej w G. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 35%. Burmistrz wskazał również, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 28 października 2010 r. ustalił, że wartość nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrosła o kwotę 9.477 zł. Wykonany operat oceniony został jako prawidłowy pod względem formalnym, posiada pełną wartość dowodową, gdyż opinia ta jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ podniósł m.in., że rzeczoznawca majątkowy szacując wartość nieruchomości przed wykonaniem inwestycji przeanalizował transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych przy drogach nieutwardzonych, natomiast szacując wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi, badał rynek nieruchomości z drogami utwardzonymi. Organ pierwszej instancji podkreślił, że rzeczoznawca odniósł się do kwestii chodników, zaznaczając, że występowanie lub brak chodnika przy drodze (utwardzonej) lokalnej - dojazdowej na osiedlach domów jednorodzinnych nie miała wpływu na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości. Organ zaznaczył ponadto, że strona podtrzymała stanowisko o braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podniosła, że jedynym skutkiem wybudowania drogi jest ciągłe zalewanie nieruchomości, a wykonane roboty, w porównaniu do stanu poprzedniego drogi, nie spowodowały poprawy w dojeździe do posesji. Zdaniem właściciela przedmiotowej nieruchomości, jest ona oddzielona od drogi pasem terenu stanowiącym własność Gminy Miejskiej G. Organ wskazał, że nie posiada dokumentów z lat 1981 -1983, z których wynikałoby że miała miejsce budowa ulicy S., posiada jedynie materiał pozwalający na wniosek, że ulica S. przed jej budową posiadała nawierzchnię nieulepszoną - żwirową. Zauważył też, że twierdzenia strony nie zostały poparte dowodami. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.W., podnosząc, że wybudowanie drogi ul. S. nastąpiło w latach 1981-83 i wskazał, że istnieją mapki ewidencyjne i dokumenty dowodzące tych faktów. Ponadto wskazał, że wybudowanie drogi nie zmieniło warunków dojazdu do nieruchomości, a znacznie pogorszyło stan budynku na jego działce, gdyż jest on stale zalewany, co skutkuje zawilgoceniem fundamentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 31 lipca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości po umożliwieniu korzystania z wybudowanej drogi. Dowodem na zaistnienie tej okoliczności w sprawie był sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Dowód ten spełniał wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że Gmina Miejska G. zrealizowała przedmiotową inwestycję w dniu 5 września 2008r., w wyniku czego stworzyła warunki do korzystania z niej dla działki będącej własnością odwołującego się. Fakt i datę realizacji tej inwestycji i stworzenia warunków do korzystania z drogi potwierdza protokół odbioru końcowego i przyjęcia inwestycji do eksploatacji - użytku z dnia 5 września 2008 r. Z treści tego dokumentu i dziennika budowy wynika, że budowa ulicy S. obejmowała roboty drogowe (jezdnia, nawierzchnie, zjazdy na posesje, chodniki, zieleńce, oznakowanie) i roboty sanitarne (m.in. kanalizacja deszczowa, studzienki ściekowe, studnie rewizyjne). W toku postępowania potwierdzono stworzenie warunków do korzystania przez właściciela działki nr x z wybudowanej drogi. Kolegium uznało za niezasadnie twierdzenia odwołującego się, że droga została wybudowana w latach 1981-83. Podało, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Nr XVI/115/07 Rady Miejskiej w G., w której ustalono 35%stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawą ustalenia wysokości opłaty był sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Kolegium podzieliło ocenę tego dokumentu zawarta w decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na tę decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu, K.W. podniósł, że budowa ulicy S. przebiegała inaczej, niż przedstawił to organ pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że w latach 1981-1983 Wojewódzkie Komunalne rzedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w S. z siedzibą w "[...]", obecnie O. Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych Spółka z o.o. z siedzibą pod powyższym adresem, na zlecenie miasta G. wykonało prace związane z wybudowaniem nowego odcinka ulicy, od ulicy Ś. do ulicy W. Była to przebudowa ówczesnej ulicy N., przy której położona jest posesja skarżącego. Dojazd do tej posesji od ulicy N. nie sprawiał żadnych problemów i nigdy uprzednio nie była ona zalewana wodą z ulicy, gdyż budynek był położony wyżej od poziomu ulicy. Nowa droga od ulicy Ś., utwardzona, bez asfaltu, początkowo nie miała nazwy. Zmiana nazwy ulicy nastąpiła później. W 2008 r. położono asfalt podnosząc poziom ulicy powyżej poziomu posesji i budynku obecnie przy ulicy S. "[...]" (przedtem ul. "[...]", następnie ul. "[...]"). Obsługa komunikacyjna pogorszyła, gdyż w wyniku podniesienia poziomu gruntu od strony ulicy nie można było zamknąć bramy wjazdowej. Skarżący podniósł, że odnalazł przedsiębiorstwo i jego pracowników, którzy pracowali przy tych robotach w podanym przez niego okresie: kierownika robót – W.U. i T.G., operatora spycharki. Skarżący zaznaczył, że Kolegium rozpatrywało sprawę z jego odo wlania w bardzo długim okresie, a przyczyny tego stanu nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. skarżący podał, że w budynku przy ul. S. "[...]" zamieszkuje od 1959 r. Wyjaśnia, iż droga dojazdowa do posesji powstawała już w latach 70. XX wieku, kiedy doszło do jej wytyczenia i utwardzenia. Następnie w latach 80. posypaną ją żużlem. Z uwagi na to, że stale zapylane były pobliskie domy, w późniejszym okresie utwardzono drogę żwirem. Według skarżącego, w sprawie miała miejsce modernizacja drogi, a nie jej budowa. Ostatnie prace związane z modernizacją drogi polegały na dosypaniu żwiru, a następnie zalaniu go asfaltem. W związku z tymi pracami doszło do podniesienia poziomu tej drogi w stosunku do posesji skarżącego i jej zwężenia, gdyż na szerokości poprzedniej drogi, oprócz jezdni, położony został chodnik. Podał, że jednoznacznie o stanie drogi może przesądzać orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w G. o nr akt "[....]" z dnia 10 października 2001 r., kiedy to wydano orzeczenie dotyczące kolizji drogowej, do której doszło na tej drodze, gdzie zawarta jest szczegółowa opinia biegłego opisująca stan drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola, zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona pod względem legalności, wykazała bowiem, że decyzje te naruszają prawo. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej jako: u.g.n.), stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunkiem niezbędnym ustalenia opłaty adiacenckiej jest m.in. rzeczywiste stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. W przepisach u.g.n. nie zdefiniowano pojęcia "budowa drogi". Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez budowę drogi rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). Podkreślenia wymaga, że w pojęciu "budowy drogi" nie mieści się ani "przebudowa drogi", zdefiniowana jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, ani też "remont drogi", czyli wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (pkt 18 i 19 art. 4 ustawy o drogach publicznych). Jak już wyżej wskazano, ustawodawca tylko z budową drogi (w tym jej odbudową i rozbudową) wiąże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, istotne jest zatem rozróżnienie tych pojęć. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego (zob. np. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 27.10.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11; WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 812/12 i z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 633/12, dostępne pod adresem http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Z cytowanej definicji "przebudowy drogi" wynika, że z przebudową mamy do czynienia, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; w przypadku zatem zmiany granic pasa drogowego następuje jej rozbudowa. Podnieść również należy, że "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi (w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W konsekwencji stwierdzić należy, że cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy" jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (nie dotyczy to rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy drogi, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że konstrukcje ziemne są zaliczane do obiektów budowlanych (zob. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymieniający jako rodzaj budowli m.in. budowle ziemne). W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie podnosił, że już przed dniem 5 września 2008 r. do jego nieruchomości istniał dostęp utwardzoną drogą. Wskazywał w tym zakresie na konkretny podmiot, który wybudował drogę, zakres robót, a także daty ich wykonania. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem na jednoznaczne ustalenie, że w sprawie rzeczywiście wybudowano drogę (ewentualnie rozbudowano ją), czy też miało miejsce tylko jej przebudowa (modernizacja) drogi. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, czy przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji drogowej istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też przedmiotowa droga stanowiła drogę gruntową, powstałą przez jej zwykłe użytkowanie, bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych, a dopiero roboty wykonane w ramach przedmiotowej inwestycji skutkowały wybudowaniem drogi. Nazwanie inwestycji "budową drogi" nie przesądza, że faktycznie wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, a nie jej przebudowę lub remont, które to roboty nie stanowią przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności narusza przewidziany w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia. Powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem wadliwe było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy ten naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku zakresie. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej, tj. że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, pozwoli na ustalenie spornej opłaty. Organ weźmie też pod uwagę treść art. 145 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.