II SA/Ol 1169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej oddala skargę. Postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia prac budowlanych, polegających na wyrównaniu nawierzchni z kostki, na nieruchomości położonej w D. przy ulicy S. 29 z powodu niestwierdzenia naruszenia przez właściciela tej nieruchomości przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 30 czerwca 2011 r. R. D. złożył na piśmie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie prac prowadzonych na wskazanej nieruchomości, polegających na "utwardzeniu części działki budowlanej wokół budynku", przy czym już w dniu 24 czerwca 2011 r. strona zgłaszała organowi powyższe, w wyniku czego inspektorzy PINB dokonali wizji nieruchomości. Wówczas stwierdzono, że prowadzone prace polegają na wyrównaniu istniejącej nawierzchni z kostki brukowej (likwidacja kolein, zagłębień) i nie wymagają pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Organ nie podzielił twierdzenia zgłaszającego, że prowadzone prace polegają na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, co zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymagałoby dokonania uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie. Podkreślono, że w niniejszym przypadku teren działki był już utwardzony, a skala, jak i cel prowadzonych prac przemawiają za potraktowaniem ich jako bieżącej konserwacji. Stwierdzono, że w takiej sytuacji ustawa Prawo budowlane nie nakłada na inwestorów żadnych obowiązków poprzedzających przystąpienie do prac. Organ stanął na stanowisku, że właścicielom spornej nieruchomości nie można postawić zarzutu dokonywania utwardzenia terenu w warunkach samowoli budowlanej. Na skutek zażalenia wniesionego przez R. D. postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując iż powodem odmowy wszczęcia postępowania był brak znamion samowoli budowlanej, a tym samym brak delegacji prawnej do wszczęcia postępowania. Jednocześnie zaznaczono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prawidłowo zareagował na zgłoszone nieprawidłowości w postaci sprawdzenia stawianych zarzutów i wobec ich nie potwierdzenia odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśniono, że wykonywane prace naprawcze nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Na skutek skargi R. D. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011r. (sygn. akt II SA/Ol 893/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przepis art. 61a § 1 kpa, na podstawie którego organ pierwszej instancji wydal zaskarżone postanowienie, stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np., gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej zaś sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż ustalony przez organ zakres tych robót, nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Tymczasem na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestie te nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Zatem ustalenia faktyczne oraz ocena, czy prace budowlane na działce sąsiedniej prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, czy też legalnie a także, czy wykonanie spadków dla wód opadowych nie powoduje zagrożeń dla tego obiektu lub innego, mogło nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oceny technicznej wykonanych prac naprawczych przy istniejącym utwardzeniu z kostki brukowej dla terenu działki, tj. wjazd na posesję o długości 19,67m i szerokości 3,76m w D. przy ulicy S. 29, działka nr "[...]". Organ wskazał, iż przedmiotowe opracowanie swoim zakresem winno obejmować ocenę prac pod względem zgodności z przepisami oraz użytych materiałów budowlanych oraz ocenę prawidłowości wykonanych spadków, odprowadzenia wód opadowych i ich ewentualnego oddziaływania na działkę sąsiednią. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 26 czerwca 2012r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia, dotyczące przedmiotu wykonanych prac, jak również zakresu ich wykonania. Obecna podczas oględzin właścicielka posesji oświadczyła, że przeprowadzone prace na działce polegały na zdjęciu istniejącej wcześniej kostki brukowej oraz jej ponownym ułożeniu z uwagi na występujące przy ówczesnej nawierzchni koleiny oraz fakt zalewania jej piwnicy. Organ uznał, iż zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić jednoznacznie, że w niniejszym przypadku nie ma miejsca samowola budowlana, gdyż teren działki był już utwardzony przed dokonaniem jego naprawy, czy też konserwacji. W ocenie organu skala i cel przeprowadzonych prac przemawiają za potraktowaniem ich jako bieżącej konserwacji, a w takim przypadku przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora żadnych obowiązków poprzedzających przystąpienie do prac. W związku z powyższym organ uznał, iż nie można stawiać właścicielowi nieruchomości, na której były prowadzone prace, zarzutu dokonywania utwardzenia terenu własnej działki w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże wykonane prace mogły spowodować zmianę kierunków spadków, a w związku z bliskością usytuowania przedmiotowego utwardzenia z działką sąsiednią sytuacja ta może niekorzystnie oddziaływać na tę działkę. Należy zatem zbadać, czy wskazane prace nie powodują przelewania się wód opadowych z położonego na nowo utwardzenia na działkę sąsiednią. Powyższe wątpliwości uzasadniają żądanie sporządzenia odpowiedniej oceny technicznej, która da organowi możliwość wykazania jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. B., kwestionując zasadność nałożonego na nią obowiązku. Zażalenie wniósł także R. D., który zarzucił rażące naruszenie zasad postępowania i zażądał uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podniósł, iż nie został wpuszczony na teren posesji przez jej właścicielkę, mimo, że miał prawo jako strona uczestniczyć w oględzinach, zaś pracownicy organu zaakceptowali tą sytuację. Tym samym, został naruszony art. 10 kpa, zgodnie z którym strona może brać udział w każdym stadium postępowania. Ponadto zdaniem żalącego postępowanie było prowadzone tendencyjnie, a swoim zachowaniem organ nie budził zaufania wszystkich uczestników postępowania, czym naruszył przepis art. 8 kpa. Powołując się na wyrok WSA w Olsztynie wydany w niniejszej sprawie, żalący wskazał także, iż organ przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, bowiem ustalenie takie może zapaść tylko po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, przy czym organ winien dokonać wymaganej oceny we własnym zakresie albo poprzez niezależnego biegłego powołanego z urzędu, wobec którego wszystkie strony mają takie same prawa. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania żądania wykonania oceny technicznej za uzasadnione. Jednocześnie wskazano, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, mając do tego kwalifikacje, winien ocenić wykonane roboty budowlane, biorąc pod uwagę podnoszony przez żalącą fakt oddzielenia wykonanego utwardzenia do ogrodzenia pasem zieleni, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i tym samym naturalnego spływu wód opadowych oraz istniejącego po stronie R. D. utwardzenia do ogrodzenia M.B. Powyższe ustalenia dadzą możliwość podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i wydania decyzji w tym zakresie. Jednocześnie zauważono, że organ nie ma możliwości zmusić inwestora do wpuszczenia zwaśnionej strony na swoją posesję. Jednakże działania PINB przy dokonaniu wizji lokalnej były prawidłowe – zostały zakończone spisaniem protokołu, jego podpisaniem oraz potwierdzeniem materiałem fotograficznym, zaś wszelkie ustalenia kontroli zostały żalącemu przekazane. Natomiast fakt zalewania budynku winien być objęty odrębnym postępowaniem naprawczym. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. D., żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółowo stan faktyczny niniejszej sprawy, ponawiając zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym zażaleniu. Wskazał, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7,8,9 i 10 kpa, a nieuwzględnienie tych naruszeń w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji dyskwalifikuje także to postanowienie. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy przekazuje organowi pierwszej instancji wadliwe interpretacje prawa, wadliwe wytyczne i wskazówki. Ponadto organ wadliwie posługuje się pojęciem wizji lokalnej, podczas gdy art. 75 kpa wśród dowodów wymienia jedynie oględziny. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 79 kpa, bowiem oględziny przeprowadzono niezgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą. Podkreślił, iż jako strona postępowania miał prawo wziąć udział w tych oględzinach, zaś organ ma obowiązek zapewnić stronie udział w postępowaniu, w tym również w prowadzonych oględzinach. Skarżący wskazał również, iż stosownie do treści art. 89 § 1 kpa w przypadku dowodu z oględzin wskazane jest przeprowadzenie rozprawy, co w niniejszej sprawie jest szczególnie istotne biorąc pod uwagę, iż skarżący nie mógł brać udziału w dowodzie z oględzin i nie mógł zadawać pytań. Tym samym, został pozbawiony takiej możliwości. Reasumując powyższe zarzuty, skarżący podkreślił, iż niezbędne jest powtórzenie postępowania jednakże z innych przyczyn niż wskazane w rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy czym w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano na konieczność oceny wykonanych robót budowlanych biorąc pod uwagę wskazywany przez stronę fakt oddzielenia wykonanego utwardzenia do ogrodzenia pasem zieleni i tym samym naturalnego spływu wód opadowych oraz istniejącego po stronie skarżącego R. D. utwardzenia do ogrodzenia uczestniczki M. B. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 82c ust. 2 wyżej powołanej ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Powołany przepis nie uprawnia zatem organu nadzoru budowlanego do dowolnego nakładania obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ ten może żądać takich dokumentów jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego budynku. Przy czym jak stwierdzono w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011r. (Sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841) przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Podnieść należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie wydając postanowienie z dnia "[...]" nie wykazał, jakie uzasadnione wątpliwości, w rozumieniu powołanego przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, spowodowały nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych prac. Nie można bowiem uznać, aby lakoniczne stwierdzenie iż zdemontowanie i ponowne ułożenie istniejącego utwardzenia mogło spowodować zmianę kierunków spadku wód opadowych, co może niekorzystnie oddziaływać na działkę sąsiednią, spełniało przesłanki określone w powołanym przepisie. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, który uchylił to postanowienie i nakazał organowi przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnienia. Przede wszystkim należy wskazać, iż strona skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jedynie jego uzasadnienie. Sąd nie podziela jednak stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji winny być uchylone z powodu uchybień proceduralnych. Podkreślić należy, iż podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia mogą być tylko takie naruszenia postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący podniósł, iż organ naruszył art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zapewniając mu udziału we wszystkich czynnościach podejmowanych w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza w oględzinach prowadzonych na terenie posesji uczestniczki postępowania M.B. Podkreślić jednak należy, iż zaskarżonym postanowieniem uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, a tym samym wyżej wskazany zarzut podniesiony przez skarżącego jest co najmniej przedwczesny. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wydania postanowienia co do przeprowadzenia oględzin wyjaśnić należy, iż z akt sprawy wynika, iż strony zostały zawiadomione o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin. Zatem brak wydania stosownego – niezaskarżalnego - postanowienia w tej kwestii nie można uznać za uchybienie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można także uznać zasadności twierdzenia skarżącego co do obowiązku wyznaczenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W niniejszej sprawie przepis prawa nie wymaga przeprowadzenia rozprawy. Zatem jedynie w przypadku, gdyby organ uznał, iż zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania byłby zobowiązany do jej wyznaczenia. Przy czym ocena ta należy do organu prowadzącego postępowanie, co nie pozbawia strony prawa do wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem. Nie można także uznać, aby organ naruszył podnoszone przez skarżącego zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem wskazać, iż organ odwoławczy wskazał na potrzebę ponownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, co spełnia wymogi prowadzenia postępowania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz winno pogłębiać zaufanie do władzy publicznej. Ponadto właśnie z powołanego przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Oznacza to, iż prowadząc postępowanie organ ma obowiązek kierować się obowiązującymi przepisami prawa, nawet jeśli nie zawsze jest to zgodne z oczekiwaniami stron postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa i skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.