II SA/Ol 1170/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]" w sprawie o sygn. akt "[...]" I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. H. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Ol 170/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "organ", "PINB") do załatwienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, wniosków J. H. z dnia 21 lutego 2012r., 29 marca 2012r. i 22 sierpnia 2012r., w których skarżący domagał się podjęcia działań w trybie art. 50 a ustawy Prawo budowlane w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, w zabudowie szeregowej, zlokalizowanym na działce nr "[...]" przy ul. ‘[...]" w E., przylegającym do budynku skarżącego. Strona zarzucała, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem z 2003r. i nieuzyskania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny oraz zezwalającej na wznowienie robót. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd podkreślił, że w pismach kierowanych do organu nadzoru budowlanego skarżący podawał, że w wyniku wykonanych przez inwestorów robót, stan budynku znacząco odbiega od tego, który istniał na etapie wstrzymania robót. W związku z tym skarżący zwracał się trzykrotnie do organu o podjęcie stosownych działań. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na pisma skarżącego, odwoływał się zaś wyłącznie do ustaleń i treści zapadłych w prowadzonym wcześniej postępowaniu administracyjnym decyzji organu odwoławczego. Sąd zaznaczył, że z akt administracyjnych nie wynika, aby PINB dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych w sprawie z wniosków skarżącego. Sąd wskazał, że udzielanych odpowiedzi nie można uznać za właściwą reakcję organu administracji na wnioski skarżącego. Organ nadzoru budowlanego nie podjął bowiem stosownych działań i nie załatwił sprawy we właściwej formie prawnej. Prawomocny wyrok, bez akt administracyjnych sprawy, doręczony został PINB w dniu 13 maja 2013r. Poinformowano wówczas organ, że akta administracyjne zostaną zwrócone po zakończeniu postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 64/13 i sygn. akt II SA/Ol 319/12. Na podstawie zarządzenia z dnia 8 maja 2013r. akta administracyjne sprawy dołączone zostały do postępowania o sygn. akt II SA/Ol 64/13 (wcześniej prowadzonej pod sygnaturą II SA/Ol 319/12) ze skargi L. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania i przedłożenia projektu budowlanego. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 64/13, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu rozpatrzenia przez PINB wniosków skarżącego opartych na art. 50a ustawy Prawo budowlane. W postanowieniu tym WSA w Olsztynie argumentował, że skarżący zarzucili organowi nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało mylnym przekonaniem organu odwoławczego, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 50a ustawy Prawo budowlane. Z kolei w wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 170/12 Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku J. H. w przedmiocie podjęcia działań w trybie art. 50a ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. "[...]" w E. Wskazano, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji będzie miało wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne, gdyż ewentualne podzielenie argumentacji skarżącego i wydanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego decyzji w oparciu o art. 50a ust. 2 ustawy Prawo budowlane spowoduje, że część zarzutów skargi na decyzję z dnia 14 lutego 2012 r. stanie się bezprzedmiotowa. Z akt sądowych zawieszonej sprawy o sygn. II SA/Ol 64/13 wynika, że w dniu 18 listopada 2013r. tutejszy Sąd wezwał skarżącego do podania w jaki sposób została załatwiona przez PINB sprawa jego wniosków z dnia 21 lutego, 29 marca i 22 sierpnia 2012r., na skutek prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 170/12. W odpowiedzi J. H. poinformował Sąd, że powołany wyrok nie został wykonany, gdyż jak wyjaśnił organ akta administracyjne nie zostały zwrócone przez Sąd. Podał, że pismem z dnia 18 listopada 2013r. wezwał PINB do wykonania powyższego wyroku w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 23 listopada 2013r. (data nadania pocztowego) J.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem PINB, skargę na niewykonanie wyroku z dnia 28 lutego 2013r., sygn.. akt II SAB/Ol 170/12, domagając się wymierzenia temu organowi grzywny według uznania Sądu, zastosowania art. 155 § 1 ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że do momentu wniesienia skargi organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności procesowej zmierzającej do załatwienia jego wniosków z dnia 21 lutego, 29 marca i 22 sierpnia 2012r. Pod rozwagę Sądu poddał okoliczność, iż PINB był już dwukrotnie karany grzywną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za niewykonanie wyroków uwzględniających jego skargi, w sprawach sygn. akt II SAB/Ol 16/08 i II SA/Ol 872/08. Udokumentował, że w dniu 19 listopada 2013r. (data doręczenia organowi) wezwał PINB do wykonania powyższego wyroku W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że akta administracyjne sprawy nie zostały zwrócone organowi, także po zakończeniu postępowania w sprawach sygn. akt II SA/Ol 64/13 i II SA/Ol 319/12. Organ nie miał więc, jak stwierdzono, fizycznych możliwości wykonania powołanego wyroku. PINB podał, że na wezwanie z dnia 18 listopada 2013r. udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 25 listopada 2013r., w którym poinformował stronę, że po otrzymaniu akt załatwi wnioski z dnia 21 lutego, 29 marca i 22 sierpnia 2012r. w terminie 30 dni. Zauważył, że skarżący nie był zainteresowany stanowiskiem organu i wniósł skargę jeszcze przed tą datą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, żądającej wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Ol 170/12. Tryb postępowania w tym zakresie uregulowany został w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z regulacji tej wynika, iż warunkiem formalnym merytorycznego rozpoznania skargi na niewykonanie wyroku (a więc i oceny, czy organ faktycznie wyrok ignoruje) jest to, aby skarga w przedmiocie niewykonania orzeczenia poprzedzona została wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że skarżący takie wezwanie z dnia 18 listopada 2013r. wystosował do organu. Tym samym dochowany został warunek konieczny do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu. W związku z powyższym, zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy PINB można zarzucić niewykonanie wskazanego wyroku, którym zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosków skarżącego, zawierających żądanie podjęcia działań w trybie art. 50 a ustawy Prawo budowlane. Rozważyć należy więc kiedy można mówić o niewykonaniu wyroku. W powołanych przez skarżącego sprawach o sygn. akt II SAB/Ol 16/08 i II SA/Ol 872/08, PINB był dwukrotnie karany za niewykonanie wyroków tutejszego Sądu. W uzasadnieniach wydanych w tych sprawach wyroków wyjaśniono organowi, że niewykonanie wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego na niego przez sąd obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych czynności, przy czym dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Niewykonanie wyroku stanowi także takie działanie organu, które następuje wprawdzie po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd lecz pozostaje ono w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku, jak również przypadek niewykonania wyroku sądu ma miejsce wówczas, gdy organ w sposób opieszały lub niewłaściwy realizuje obowiązki nałożone przez Sąd. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Uwzględnić należy bowiem, że art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., stanowiąc materialnoprawną podstawę do wymierzenia organowi grzywny, ma na celu zapewnienie skuteczności wyroków sadów administracyjnych, przede wszystkim przez dyscyplinowanie organów administracji publicznej (których działalność, czy też bezczynność była przedmiotem kontroli) do podjęcia wymaganych działań, ale też ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego. Skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, jeżeli organ ten nie zaskarżył wyroku nakładającego nań obowiązek, wskutek czego doszło do uprawomocnienia się orzeczenia, to jest on zobowiązany zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku. W powołanym wyroku z dnia 28 lutego 2013r. WSA w Olsztynie zwrócił uwagę organowi, że nie dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych w sprawie z wniosków skarżącego, domagającego się podjęcia działań w trybie art. 50 a ustawy Prawo budowlane. Sąd przyjął w związku z tym, że organ nadzoru budowlanego nie podjął stosownych działań i nie załatwił sprawy we właściwej formie prawnej. PINB, do podstawowych obowiązków którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinien więc zrozumieć, że wobec zgłoszonego żądania strony zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki podjąć działania wyjaśniające w celu oceny legalności kwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych, wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej przy ul. "[...]" w E., na co wyraźnie Sąd w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę i czego skarżący domagał się w oparciu o art. 50 a Prawa budowlanego. W przepisie tym mowa jest o orzeczeniu w drodze decyzji nakazu rozbiórki albo obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zadaniem PINB było zatem rozważenie, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane wymagają rzeczywiście wydania decyzji w takim przedmiocie. Jednak rozstrzygnięcia takie wymagają przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odpowiednio do poczynionych ustaleń organ administracji publicznej jest zobowiązany załatwić wniosek strony oparty na konkretnej normie prawnej przewidującej decyzyjny tryb działania organu, co do istoty lub w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a.). Z podniesionych przez organ argumentów nie wynika, aby PINB miał jakiekolwiek wątpliwości co do wyznaczonego wyrokiem Sądu kierunku działań. Mimo tego nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie kwestionowanych robót budowlanych, biernie oczekując na zwrot akt administracyjnych sprawy, w istocie uzależniając od zwrotu tych akt podjęcie jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Mimo wiedzy o dołączeniu akt administracyjnych do innej sprawy sądowej, PINB nawet nie zainteresował się na jakim etapie jest to inne postępowanie i czego dotyczy. Nie skorzystał też z możliwości wypożyczenie z Sądu akt, względnie sporządzenia odpisów dokumentów niezbędnych do wydania decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że niezwrócenie przez Sąd akt administracyjnych sprawy nie oznacza, że organ nie może podejmować w sprawie czynności i jej zakończyć (tak; NSA w wyroku z dnia 29 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2237/11, LEX nr 1152150).Organ administracji powinien mieć tutaj na względzie, że ciąży na nim obowiązek strzeżenia praworządności (art. 7 k.p.a.) i działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Dlatego winien sam także wykazać aktywność w skompletowaniu wymaganych do rozstrzygnięcia akt (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Bk 988/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie stoi w sprzeczności z treścią art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Z unormowań tych wynika, na co zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 29 grudnia 2011r., że ustawodawca uwzględnił w ich treści realną możliwość wykonania wyroku sądowego, organ musi bowiem dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że organ powinien biernie oczekiwać na przesłanie mu akt administracyjnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przeświadczenie zatem organu co do konieczności zwrotu akt przez Sąd było błędne, co doprowadziło do zaniechania przez PINB jakichkolwiek działań w celu ustalenia stanu fatycznego wykonanych robót budowlanych, do czego przecież nie były organowi niezbędne akta sprawy. Ponadto nie było żadnych przeszkód, aby organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o wypożyczenie akt administracyjnych lub sporządzenia z nich kserokopii. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że PINB bezpodstawnie uchyla się od załatwienia wniosków skarżącego, mimo że został prawomocnym wyrokiem zobowiązany do ich rozpatrzenia. Fakt, że akta nie zostały zwrócone nie zwalania bowiem organu z obowiązku przejawiania inicjatywy w terminowym załatwieniu sprawy. Uznając, że zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku skład orzekający przyjął, że wymierną karą finansową będzie grzywna w wysokości 500 zł. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny pozostawiając sądowi miarkowanie wysokości nakładanej kary w zależności od stopnia winy organu oraz stanu sprawy w dacie rozpatrywania przez sąd skargi na niewykonanie wyroku. Zważywszy na opisane wyżej okoliczności sprawy oraz znany sądowi z urzędu fakt dwukrotnego już ukarania organu grzywną w kwocie 500 zł i 700 zł za niewykonanie wyroków, Sąd stwierdził, że kara w kwocie 500 zł będzie adekwatna do wagi stwierdzonych naruszeń i zdyscyplinuje organ do podjęcia właściwych działań w celu załatwienia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi konieczność wydawania postanowienia sygnalizacyjnego, o co wnosił skarżący na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim kwestia ta pozostawiona jest uznaniu Sądu. Zgodnie z tym przepisem Sąd "może" poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych uchybieniach. Unormowanie to należy odnosić do istotnego naruszenia prawa, wręcz rażącego. Organowi zaś można przypisać jedynie błędną wykładnię przepisów p.p.s.a. Poza tym PINB mógł nie wiedzieć, że w sprawie sygn. II SA/Ol 64/13 tutejszy Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wniosków skarżącego przez PINB. Organ ten nie był stroną tego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.