II SA/Ol 1188/13

Dnia 6 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia del. SO Beata Grzybek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A odmówił J. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę T. F.. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ podkreślił, że o specjalny zasiłek opiekuńczy może ubiegać się osoba, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową i zrezygnowała z niej by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ze zgromadzonej dokumentacji zaś wynika, że wnioskodawczyni była aktywna zawodowo w okresie od 13.12.1997r. do 28.02.1998r.. Od tamtej pory zaś nie była zatrudniona w rozumieniu art. 3 pkt 22 ww. ustawy. W związku z tym nie można uznać, że strona zrezygnowała świadomie z zarobkowania w celu sprawowania stałej opieki nad mamą. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. S. Wskazała w nim na swoją trudną sytuację materialną. Podkreśliła, że sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką T. F., która nie może chodzić i wymaga intensywnej oraz ciągłej opieki pielęgnacyjnej. W ocenie odwołującej spełnia ona wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania odwoławczego okazało się, że w okresie od 13 do 30 sierpnia 2013r. J. S. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia przez Sklep A Przyczyną wypowiedzenia umowy zlecenia była niemożność pogodzenia obowiązków związanych z opieką nad chorą mamą z pracą. Zgodnie z formularzem ZUS P ZWUA strona została wyrejestrowana 31 sierpnia 2013r. Kolegium uznało jednak, że skoro dokonywanie określonych czynności prawnych na rzecz zleceniodawcy (Sklep A) nie przeszkadzało stronie w opiece nad matką, to nie można uznać, że wypowiedzenie umowy zlecenia, spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Skargę na ww. decyzję wywiodła J. S.. Stwierdziła, że podjęła próbę pogodzenia wykonywania pracy zarobkowej z opieką nad niepełnosprawną matką, jednakże okazało się to niemożliwe. Podopieczna wymaga bowiem intensywnej i stałej opieki, trzeba przy niej wykonywać wiele czynności pielęgnacyjnych i higienicznych. Skarżąca podkreśliła, że jest jedyną osobą, która opiekuje się jej matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającą J. S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na niepełnosprawną matkę T. F. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992), dalej u.ś.r, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji W art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być, podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym obowiązkiem alimentacyjnym, której stan zdrowia sprawia, iż bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013r., II SA/Rz 841/13). Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc na gruncie niniejszej sprawy do rzetelnego zweryfikowania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 16a ust. 8 u.ś.r., nie budzi również wątpliwości spełnienie przez skarżącą ustawowych kryteriów dochodowych. Kwestią zasadniczą, która zdaniem organów uniemożliwiała przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, było niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu jednak organy nie rozważyły w wystarczający sposób tego kluczowego wymogu ustawowego. Tymczasem skarżąca w toku postępowania odwoławczego wykazała, że jest w stanie uzyskać zatrudnienie. W okresie od 13 do 30 sierpnia 2013r. J. S. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia przez Sklep A. Następnie zrezygnowała z tej pracy zarobkowej. Wskazaną przez skarżącą przyczyną wypowiedzenia umowy zlecenia była niemożność pogodzenia obowiązków związanych z samodzielną opieką nad chorą mamą, z pracą zarobkową. Kolegium uznało jednak, że skoro dokonywanie określonych czynności prawnych na rzecz zleceniodawcy (Sklep A) nie przeszkadzało stronie w opiece nad matką, to nie można uznać, że wypowiedzenie umowy zlecenia, spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu jest to wniosek zbyt daleko idący i nieuprawniony. Nie uwzględnia on w kontekście przedmiotowego świadczenia dwóch okoliczności, a mianowicie tego, że strona skarżąca jest w stanie skutecznie podjąć zatrudnienie oraz tego, że nie ma możliwości kontynuowania takiego zatrudnienia, ponieważ nie jest w stanie pogodzić go z opieką nad niepełnosprawną matką. Niewątpliwie w ocenie Sądu strona wykazała, podejmując na krótki okres wspomnianą pracę na podstawie umowy zlecenia, że jest w stanie znaleźć i podjąć zatrudnienie. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (np. świadczonego w formie umowy zlecenia) od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawem trybie czy też czasie. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. Należy zweryfikować czy da się wyodrębnić związek przyczynowy między ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Oczywiście nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale właśnie tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki i nie jest ona związana z przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z realną pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r., a więc uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013r., II SA/Rz 841/13). Organ powinien więc ostatecznie zweryfikować i ocenić, czy strona skarżąca znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to mogłaby wykonywać pracę zarobkową. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.