II SA/Ol 1201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W.M i M.M na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zmian wody na gruncie oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 20 marca 2012 r. Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej powoływanej jako K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. i M.M, właścicieli działki "[...]", w sprawie zmian wody na gruncie. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem brak podstaw do określenia praw i obowiązków właścicieli działek sąsiednich. W dniu 31 maja 2012 r. W. i M.M. złożyli wniosek o przywrócenie terminu "do złożonego podania o wszczęcie postępowania", do wniosku załączono wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy D. We wniosku o przywrócenie terminu podano, że uchybiono terminowi z uwagi na konieczność opieki nad matką, jej śmierć, a także chorobę męża i dewastację mienia wnioskodawców. Pisma te organ pierwszej instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. Następnie, 30 lipca 2012 r. W.M., działając także jako pełnomocnik męża M.M., złożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia 20 marca 2012 r., w którym zawarła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Podała, że we wniosku z dnia 25 maja 2012 r., wskazywała na chorobę matki i jej śmierć oraz na chorobę niepełnosprawnego męża. Wyjaśniła, że w natłoku spraw związanych ze śmiercią matki, przeoczyli przesyłkę zawierającą kwestionowaną decyzję. Dopiero porządkując dokumenty, wnioskodawczyni zorientowała się, że przesyłka zawierała decyzję. Odnosząc się natomiast do treści decyzji zakwestionowała zawartą w niej argumentację i sposób działania w tej sprawie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia 20 marca 2012 r. zawierała prawidłowe pouczenie o organie i terminie do wniesienia odwołania. Decyzja została doręczona 29 marca 2012 r., a zwrotne potwierdzenie odbioru podpisał M.M. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 12 kwietnia 2012 r. W dniu 30 maja 2012 r., W.M. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Jako powód uchybienia terminu powołała się na chorobę i śmierć matki oraz chorobę męża i nadesłała odpis skrócony aktu zgonu M.C., z którego wynika, że osoba ta zmarła 30 marca 2012 r. Pomimo wezwania nie wykazała jednak, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Z osobistych adnotacji uczynionych przez W.M. na kopii koperty, w której otrzymała decyzję z 20 marca 2012 r. wynika, iż decyzja nie została przeczytana, lecz włożona została w różne pisma. Odnaleziona i przeczytana została dopiero przy porządkowaniu pism i dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Wnioskodawczyni nie podała bowiem, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu, co uniemożliwiło kontrolę zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto, przesyłka zawierająca decyzję nie została otwarta, lecz włożona między inne dokumenty. Fakt ten, w ocenie Kolegium, świadczył o niedbalstwie stron w prowadzeniu swoich spraw, co wykluczyło uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy odwołujących się. Organ odwoławczy zauważył, że dzień po odebraniu decyzji zmarła matka wnioskodawczyni. Śmierć matki stanowi okoliczność tragiczną, która z pewnością odbiła się na jej życiu osobistym. Jednakże, od terminu wniesienia odwołania do złożenia wniosku o jego przywrócenie minęło ponad półtora miesiąca (od śmierci matki natomiast dwa miesiące), w tym czasie, pomimo żałoby, strona mogła uporządkować sprawy zaniedbane w związku ze śmiercią członka rodziny. Kolegium podniosło również, że mąż wnioskodawczyni jest niepełnosprawny od 1973 r. i cierpi na choroby przewlekłe, które jednak nie powodują, iż M.M. nie miał świadomości, że odebrane przez niego pismo urzędowe należy otworzyć i zapoznać się z jego treścią, bądź przekazać żonie, również będącej stroną w postępowaniu. W złożonej skardze W. i M.M. podnieśli, że są odrębnymi stronami postępowania i nie zmienia tego fakt, że są małżeństwem, i że M.M. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go W.M. Skarżący wywiedli z treści art. 40 § 2 i art. 42 § 1 K.p.a., że organ pierwszej instancji winien był doręczyć skarżącej dwa egzemplarze decyzji: jako stronie postępowania i jako pełnomocnikowi męża. Przesyłka zawierająca decyzję została błędnie zaadresowana na obydwojga małżonków, zamiast wyłącznie na skarżącą i została w dniu 29 marca 2012 r. odebrana przez skarżącego. Skarżący wywiedli, że adresatem przesyłki powinna być wyłącznie W.M, zatem, wobec niedoręczenia jej odpisu decyzji Wójta termin do zaskarżenia tej decyzji nie rozpoczął biegu. Gdyby nawet M.M. przyjął decyzję, która powinna być doręczona jego żonie, jako domownik, to taka sytuacja stwarza jedynie domniemanie, że przesyłkę powyższą jej oddał. Domniemanie to, zdaniem skarżących, można obalić przez uprawdopodobnienie, że domownik nie oddał przesyłki adresatowi. Skarżąca zaś konsekwentnie twierdziła, że przypadkowo odnalazła przedmiotową przesyłkę i niezwłocznie wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W skardze wyjaśniono ponadto, że M.M. cierpi na zaburzenia zdrowia psychicznego, z którego to powodu udzielił żonie pełnomocnictwa w sprawie. Zamiarem skarżącej było, aby wszystkich czynności dokonywała wyłącznie ona i cała korespondencja była kierowana do niej. W takiej sytuacji uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 K.p.a. Ze względu zaś stan zdrowia psychicznego również skarżącemu nie sposób przypisać winę. Skarżący podali ponadto, że przyczyna uchybienia terminu ustała z dniem 30 lipca 2012 r. Wyjaśnili, że następnego dnia po znalezieniu listu, tj. 31 lipca 2012 r. zostało złożone w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo z dnia 30 lipca 2012 r., zatem przedmiotowy list został odnaleziony w dniu 30 lipca 2012 r. i tą datę należy uznać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, przy założeniu, że rzeczywiście termin do wniesienia odwołania dla skarżącej upłynął. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Kolegium podniosło, że powodem odmowy przywrócenia terminu był fakt, iż wnioskodawczyni, pomimo uprzedniego wezwania, nie wykazała, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Słuszność rozstrzygnięcia Kolegium potwierdza oświadczenie strony, zawarte w skardze, z którego wynika, że z decyzją zapoznała się 30 lipca 2012 r. Oświadczenie to nie może być jednak prawdziwe, gdyż dwoma pismami z 25 maja 2012 r. skarżący występowali do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 20 marca 2012 r. oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2012 r. skarżący stwierdzili, że datą ustania przyczyny uchybienia terminu jest dzień 24 maja 2012 r., zaś podanie w skardze, że jest to 30 lipca 2012 r. było wynikiem błędnego oparcia się na datach pism kierowanych do organu odwoławczego, zamiast organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2012 r., którym odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przede wszystkim należy stwierdzić, że bezpodstawne jest stanowisko skarżących o bezskuteczności doręczenia. W mniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca działała w sprawie jako strona postępowania i jednocześnie jako pełnomocnik męża. Zgodnie z art. 40 § 1 zd. pierwsze K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wobec tego, skarżącej należało doręczać także pisma kierowane do jej męża. W sprawie nie jest sporne, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji zaadresowano na obojga małżonków, kierując ją na ich wspólny adres. Przesyłkę odebrał M.M., kwitując jej odbiór dnia 29 marca 2012 r. Skarżący wywodzą, że w tej sytuacji nie nastąpiło doręczenie zastępcze w trybie art. 43 K.p.a., gdyż skarżącego nie można uznać za domownika, skoro był on stroną postępowania i adresatem pisma. Powyższe stanowisko jest błędne. Domownikiem w rozumieniu powołanego przepisu jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym, czyli taka, dla której mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2247/11). W sprawie nie sporne jest, że skarżący nie tylko mieszkają pod jednym adresem, ale również prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że przesyłka została doręczona skutecznie. Podnieść też należy, iż okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 k.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 840/11, z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 955/09). Ten tryb doręczenia pism opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06). Odmienna interpretacja art. 43 K.p.a. prowadziłaby do sytuacji, w której każde pozostawienie przesyłki w trybie tego przepisu powodowałoby niepewność co do skuteczności jej doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji. Nie ma też znaczenia, że na przesyłce błędnie wskazano jako adresata również skarżącego, gdyż uchybienie to w żaden sposób nie umniejszyło przysługujących skarżącym praw, w tym do wniesienia środków odwoławczych. Wobec powyższego, skoro przesyłkę zawierającą decyzje organu pierwszej instancji doręczono skutecznie w dniu 29 marca 2012 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 12 kwietnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2012 r., skarżący złożyli w organie pierwszej instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy D. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego podania. Oba pisma zostały przekazane organowi drugiej instancji, jako odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, zaś skarżąca wyjaśniła na wezwanie organu, że z tych środków procesowych zamierzała skorzystać. Stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z treści złożonych do akt administracyjnych pism skarżącej wynika, że uchybienie terminu było spowodowane chorobą, a następnie śmiercią jej matki oraz przewlekłą chorobą niepełnosprawnego męża skarżącej, trwającą od 1973 r. Wyjaśniła ona także, że przesyłka "została przeoczona", nie otwarto jej, lecz włożono pomiędzy inne pisma. Porządkując dokumenty skarżąca przypadkiem natknęła się na tę przesyłkę i niezwłocznie sporządziła odwołanie wraz z wnioskiem. Podnieść należy, że mimo wezwania przez organ odwoławczy, skarżąca nie podała daty, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Okoliczność ta była główna przyczyną odmowy przywrócenia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 403 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 339). W tej sytuacji zasadnie Kolegium stwierdziło, że W.M. uniemożliwiła organowi skontrolowanie przesłanki zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że uchybienie terminu nie było przez nią zawinione stwierdzić należy, że podane przez nią okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie nie świadczą o dochowaniu przez skarżącą należytej staranności, jakiej należy wymagać od osoby dbającej o swoje interesy. Z treści cytowanego wyżej art. 58 § 1 K.p.a. wynika zaś, że uchybiony termin należy przywrócić m.in., gdy wnioskodawca uprawdopodobni we wniosku, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy. Spełnienie tej przesłanki polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy jej ocenie należy przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca w art. 58 § 1 K.p.a. nie uzależnił prawa do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Powyższe oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (rozumianej jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania; zob. W. Czachórski, Zobowiązania - zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 171), ale także niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy; op. cit, s. 171-172). Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga zatem wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. Wobec tego fakt, że po otrzymaniu decyzji strona nie zapoznała się z jej treścią, nie może być traktowany jako niezawinione niedochowanie terminu, co i tak ma w sprawie drugorzędne znaczenie, bowiem już to, że W.M. nie podała, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu jest okolicznością uzasadniającą odmowę przywrócenia terminu. Jak już wskazano, doręczenie zastępcze z mocy art. 43 K.p.a. wywołuje takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Podkreślenia wymaga, że większość przesyłek w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym odebrał mąż skarżącej, w tym zaskarżone postanowienie, a jego stan zdrowia nie stanowił przeszkody w skutecznym skorzystanie przez skarżących z przysługujących im praw w postępowaniu administracyjnym, a także nie był przeszkodą w terminowym wniesieniu skargi do tut. Sądu. Podobnie, fakt przewlekłej choroby skarżącego i jego niepełnosprawność nie może być uznany za okoliczności usprawiedliwiające niezachowanie terminu. Choroba może uprawdopodabniać brak winy tylko wówczas, gdy dotyczy samej skarżącej i rzeczywiście uniemożliwia podjęcie czynności procesowej, gdyż jest to zdarzenie nagłe. Choroba i niepełnosprawność męża skarżącej, trwające od wielu lat, nie świadczą same w sobie o braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej, a ponadto nie stanowiły przeszkody w skutecznym odbiorze innych przesyłek kierowanych do małżonków w tej sprawie. O braku winy nie świadczy również niekwestionowana w skardze okoliczność, że dopiero po upływie dwóch miesięcy po śmierci matki, skarżąca podjęła się uporządkowania spraw, zaniedbanych w wyniku żałoby. Skarżąca niewątpliwie nie wykazała się należytą starannością w dbaniu o własne interesy, chroniącą przed negatywnymi konsekwencjami uchybienia terminu, co w pełni uzasadnia zarzut niedbalstwa w prowadzeniu swoich spraw, a to wyklucza możliwość przywrócenia uchybionego terminu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.