II SA/Ol 1205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. i C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta A orzekł o obowiązku zwrotu przez J. M. i C. M. kwoty 17 099zł równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w A przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie A jako działka nr "[...]" o pow.0,0284 ha w związku z jej zbyciem przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia "[...]" przekształcono na rzecz J. M. i C. M. prawo użytkowania ww. wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Użytkownikom wieczystym organ l instancji udzielił bonifikaty od opłaty za przekształcenie w wysokości 91%. J. M. i C. M. zbyli opisaną wyżej nieruchomość w dniu 10 kwietnia 2014 r. Z tego względu - w myśl art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości żądanie zwrotu bonifikaty jest uzasadnione. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. M. i C. M. Odwołujący się podnieśli, że wnieśli o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty z uwagi na brak możliwości dysponowania nieruchomością, lecz organ nie ustosunkował się do tego wniosku. W odwołaniu zawarli również wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2015 r. o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania od odwołujących się zwrotu bonifikaty udzielonej w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" zawiesiło postępowanie odwoławcze. W dniu 20 czerwca 2016 r. do Kolegium wpłynął wniosek odwołujących się o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z kserokopią postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2015r. sygn. akt II SA/Ol 833/15 o odrzuceniu skargi odwołujących się na działanie Rady Miejskiej w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Wobec powyższego Kolegium postanowieniem z dnia "[...]" podjęło zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia"[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w dniu "[...]" wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwoty równiej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, od opłaty za przekształcenie opisanej wyżej nieruchomości. Pismem zaś z dnia 15 listopada 2014 r. J. M. i C. M. wystąpili o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty równiej udzielonej bonifikacie z uwagi na brak możliwości użytkowania nieruchomości. Wyjaśnili, że dopiero na mocy prawomocnego wyroku Sadu Rejonowego z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt "[...]" zajmujący nieruchomość obowiązani zostali do jej opuszczenia, a faktycznie nieruchomość wydali w dniu 4 grudnia 2013 r. Budynek wymaga napraw, których nie mogli dokonać. Dlatego też podjęli decyzję o sprzedaży nieruchomości. Organ l instancji pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. powiadomił strony, że kwestia odstąpienia od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie będzie rozpatrywana na sesji Rady Miejskiej planowanej na dzień 30 grudnia 2014 r. Kwestia odstąpienia od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie została rozpatrzona na sesji Rady Miejskiej w dniu 26 marca 2015 r. Stanowisko Rady było negatywne. Pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował wnioskodawców, że uchwała nie została podjęta. Z wyciągu z protokołu z VI sesji Rady Miejskiej wynika, że po rozpatrzeniu projektu uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, Rada Miejska 1 głosem "za", przy 20 głosach "przeciw" i 1 głosie wstrzymującym się, nie podjęła uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wobec czego organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję. Kolegium argumentowało dalej, że pełnomocnik stron podjął działania mające na celu uchylenie stanowiska Rady, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 833/15 odrzucił skargę na działanie Rady Miejskiej . Kolegium wskazało, że w myśl art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele, niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości osobie bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium podniosło, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż odwołujący się dokonali zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, licząc od dnia przekształcenia, na rzecz osoby trzeciej, niebędącej osobą bliską ani też na rzecz spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W takiej sytuacji żądanie zwrotu bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Żądanie zaś zwrotu równowartości bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, natomiast waloryzacji zwracanej równowartości bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji stanął także na stanowisku, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku - art. 4 ust.15 zdanie końcowe ustawy. Rozstrzygnięcie to należy do uznania administracyjnego, jednakże uwarunkowanym zgodą rady. W przedmiotowej sprawie organ l instancji podjął działania w celu ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty (odpowiednio zwaloryzowanej ), o czym informował strony. Wobec faktu, iż Rada Miejska takiej zgody nie udzieliła - organ jest związany jej stanowiskiem. Skargę na wymienioną decyzję Kolegium wnieśli J. M. oraz C. M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa proceduralnego to jest art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w wyniku tego uznanie, że Rada Miejska nie wyraziła zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej małżonkom M., oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w obliczu treści przepisu art. 4 ust. 15 (ostatnie zdanie) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - jeżeli Rada Miejska nie zajęła stanowiska wobec wniosku małżonków M. o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, to Prezydent Miasta nie mógł wdać zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 8 lipca 2015 r. małżonkowie M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stanowisko Rady Miejskiej o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. odrzucił skargę na działanie Rady Miejskiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Miejska nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty jak również nie podjęła uchwały w sprawie niewrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Brak uchwały w tym zakresie skutkuje odrzuceniem skargi, ponieważ nie można skarżyć do Sądu aktu nieistniejącego. Skarżący podnieśli, że w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. póz. 446) postanowiono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Takim przepisem szczególnym dającym uprawnienie radzie gminy do podjęcia uchwały jest przytoczony przepis art. 4 ust. 15 (ostatnie zdanie) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W ocenie skarżących uznać należy, że brak uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie wniosku skarżących o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty oznacza de facto, że nie rozstrzygnięto kwestii, czy spełniona została przesłanka zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w którym organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty. Na brak takiej uchwały wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w postanowieniu, o którym mowa powyżej. Brak stosowanej uchwały Rady Miejskiej w sprawie dotyczącej bonifikaty udzielonej małżonkom M. pozbawił ich możliwości skorzystania z kontroli sądowej stanowiska Rady. Tym samym, zdaniem skarżących, uniemożliwia wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji w sprawie zwrotu bonifikaty, bowiem kwestia odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty ma charakter prejudycjalny. Prezydent nie może wydać decyzji nakazującej zwrot bonifikaty bez wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej rozstrzygającej od odmowie bądź uwzględnieniu wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej zwanej ; p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ II instancji stanął na stanowisku, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Rozstrzygnięcie to należy do uznania administracyjnego, jednakże uwarunkowanym zgodą rady. W przedmiotowej sprawie organ l instancji podjął działania w celu ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty (odpowiednio zwaloryzowanej), o czym informował strony. Wobec faktu, iż Rada Miejska takiej zgody nie udzieliła - organ jest związany jej stanowiskiem. Poza sporem pozostaje, że skarżący zbyli nieruchomość przed upływem pięciu lat od momentu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stosownie do treści art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. póz. 83 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" orzekł o przekształceniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, przy ustaleniu opłaty za przekształcenie po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 91 %. W powyższej decyzji przytoczono treść art. 4 ust. 15 ustawy, zatem skarżący treść powyższego przepisu i jego konsekwencje znali. W świetle przytoczonego przepisu art. 4 ust. 15 ustawy żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji, tj. zbycia nieruchomości przez osobę, na rzecz której dokonano przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielono bonifikaty w opłacie z tego tytułu, przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia. Wynika to jednoznacznie z zastosowanej przez ustawodawcę imperatywnej redakcji tego przepisu ("organ /.../ żąda zwrotu kwoty "...). Następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, o którym mowa w końcowej części tego przepisu winno również nastąpić w formie decyzji administracyjnej, lecz wydanej w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem strony, wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przez wydaniem decyzji, przekazał Radzie Miasta projekt uchwały o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty. Nie ulega wątpliwości, że Rada nie przyjęła tego projektu i nie podjęła uchwały zezwalającej na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, gdyż zdecydowana większość radnych głosowała przeciw uchwale w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 833/15 odrzucił skargę na działanie Rady Miejskiej w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał m.in., "że poddano pod głosowanie projekt uchwały o wyrażeniu zgody, czyli przygotowanego wstępnie pozytywnego stanowiska Rady Miejskiej co do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Jednak, wobec przewagi głosów przeciwnych, nie podjęto uchwały według przygotowanego projektu. W ten sposób Rada Miejska wyraziła swoje stanowisko w przedmiocie braku zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej skarżącym, co przyznają sami skarżący. Tak też odczytał to Prezydent Miasta, który po uprzednim wystąpieniu do Rady Miejskiej o zgodę na odstąpienie od w/w żądania, nie uzyskał jej. Wbrew przekonaniu skarżących, wyrażenie w przedstawiony sposób przez organ stanowiący gminy negatywnego stanowiska w sprawie zgłoszonego przez nich wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, nie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o niewyrażeniu zgody. W rozpatrywanym przypadku radni poprzestali jedynie na głosowaniu nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody i większość radnych głosowała przeciwko. Skutkiem czego nie podjęto uchwały o wyrażeniu zgody. Nie podjęto jednak również uchwały o niewyrażeniu zgody. Dorozumiane zachowanie Rady Miejskiej nie może być interpretowane jako podjecie uchwały, która musi mieć swój materialny substrat i zostać poprzedzona właściwą procedurą". Z powyższego orzeczenia wynika, że brak jest uchwały Rady wyrażającej zgodę na odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Zgoda taka jest natomiast konieczna, by organ wykonawczy gminy (po uzyskaniu zgody) mógł w ramach uznania administracyjnego orzec o ewentualnym odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty, o ile jest to spowodowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Skoro takiej zgody w formie uchwały organ I instancji nie uzyskał, to nie mógł wydać pozytywnej dla skarżących decyzji. Jednocześnie w przypadku uzyskania ewentualnej zgody Rady Miasta na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty skarżący w odrębnym postępowaniu będą mogli zwrócić się do organu I instancji o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania bonifikaty, której obowiązek zwrotu oraz wysokość zostały ustalone w wydanej w niniejszym postępowaniu decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.