II SA/Ol 1206/14

Dnia 16 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Piecki z dnia 5 września 2014 roku nr LII/233/14 w przedmiocie zamiaru nabycia urządzeń oświetlenia ulicznego na terenie Gminy Piecki 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru nabycia urządzeń oświetlenia ulicznego na terenie Gminy P. - zwaną dalej: uchwałą Nr [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) zwanej dalej: u.p.e. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwałą [...] Rada Gminy pozytywnie opiniuje zamiar nabycia urządzeń oświetlenie ulicznego znajdującego się na terenie gminy P., stanowiących własność Spółki A. W ocenie Wojewody, skarżona uchwała rażąco narusza prawo. Nie budzi wątpliwości, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.e. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie spraw związanych z zaopatrzeniem w energię elektryczną i finansowaniem oświetlenia ulic należy do zadań własnych gminy. Podobnie z zapisu art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, co nie oznacza jeszcze, że taki zapis daje organowi stanowiącemu kompetencje do ingerowania w uprawnienia związane z nabyciem urządzeń oświetlenia ulicznego. To bowiem w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 44 u.s.g. do kompetencji wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym do jego nabycia. Wskazane ustawą uprawnienie pozwala temu organowi wykonawczemu na samodzielne podejmowanie wszystkich koniecznych "decyzji gospodarczych" dotyczących mienia gminy bez konieczności uzyskania zgody rady gminy, o ile sprawa taka nie została zastrzeżona do kompetencji rady, precyzyjnie określonych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Wyrażając zgodę na nabycie urządzeń oświetlenia ulicznego rada gminy dokonała czynności należącej do sfery wykonawczej, czym naruszona została zasada wynikająca z art. 169 ust. 1 Konstytucji PR dotyczącej podziału kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze. Reasumując podejmując skarżoną uchwałę Rada działała bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis powszechnie obowiązujący nie przewiduje jej kompetencji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przekazując skargę wniósł o jej uwzględnienie w całości, gdyż podziela argumentację Wojewody zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe unormowanie przyznaje organowi nadzoru kompetencję do kontroli uchwał rady gminy poprzez badanie ich zgodności z prawem, skutkujące ewentualnym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Uprawnienie to jest jednak ograniczone czasowo i po upływie wskazanego terminu przekształca się w prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni od jej doręczenia, dlatego uznając, że uchwała jest sprzeczna z prawem wniósł do Sądu o jej kontrolę. Oceniając merytorycznie skargę Sąd uznał, że zarzuty Wojewody są uzasadnione. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy i ta ogólna norma poza art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. została wskazana jako podstawa prawna skarżonej uchwały. Art. 18 ust. 1 u.s.g. wyznacza jednocześnie granice tego domniemania, przez zapis: "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw, należą do właściwości innego organu. Gdy więc przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencje do działania wójta (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78 oraz z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. II SA/Wr 364/98 Oss 1999/3/84). Katalog wyłącznych uprawnień rady gminy określa art. 18 ust. 2 u.s.g. Znajduje się wśród nich m.in. uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy wyjęte zostały natomiast sprawy, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 u.s.g. Z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W doktrynie gospodarowanie mieniem komunalnym definiuje się jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji (społeczno-gospodarczego przeznaczenia) tego mienia (por. A. Agopszowicz, Komentarz, s. 223). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 2965/01) stwierdził zaś, że gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki ale również inne wchodzą do niego. Porównanie przedstawionych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym pojmowanym we wskazany wyżej sposób, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyższej wskazanego okresu czasu). W konsekwencji, uprawnienia organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym w zakresie jego bieżącego gospodarowania w niczym nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi stanowiącemu gminy, tyle tylko, że ten organ posiada kompetencje w zakresie spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania mieniem komunalnym musi wprawdzie honorować kompetencje rady, o których mowa wyżej lecz także odwrotnie rada musi honorować uprawnienia wójta. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. sygn. II SA/Wr 1618/2000, OwSS 2003/3/68; z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. II SA/Wr 1619/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. II SA 3144/03, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Wr 554/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl; ). Reasumując rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze wyrażonej w art. ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999r., sygn. I SA/Ka 1628/99, dostępny w CBOSA, a także W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 244-245). Dokonując analizy powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji między radą a wójtem, to rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, winna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie można przyjąć, że przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczył sprawy zastrzeżonej do kompetencji rady. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, że przedmiot zaskarżonej uchwały, który dotyczy zarządu mieniem komunalnym przypisanym ustawowo Wójtowi Gminy nie mógł stanowić przedmiotu zainteresowania rady jak również podstawy dla działania Rady Gminy i wyrażenia swojego stanowiska w skarżonej uchwale, która podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminy w zakresie kompetencji organu wykonawczego. Powyższe naruszenie kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co musi prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują bowiem powołane wyżej przepisy prawa. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Skoro zatem nabycie urządzeń oświetlenia ulicznego na terenie Gminy P. nie zostało objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., ani zastrzeżone do właściwości rady przepisami szczególnymi, to podejmowanie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie było działaniem bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.