II SA/Ol 1223/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia "[...]"; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 lipca 2013r.M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, M. K. Decyzją z dnia "[...]" działającej z upoważnienia Wójta Gminy A, Kierownik A, uznano, że strona nie spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia w związku z tym, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nie zgadza się z decyzją "[...]". Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" zawiesiło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że odwołująca korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie decyzji z dnia 5 listopada 2012 r. od dnia 7 lipca 2011 r. na stałe. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa. Dlatego od dnia 1 lipca 2013 r. istnieje konieczność ponownego złożenia wniosku wraz z dokumentami o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania administracyjnego jest uzasadnione zainicjowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 czerwca 2013r., postępowania o zbadanie zgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548) z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą K 27/13. Według Rzecznika Praw Obywatelskich zakwestionowany przepis art. 11 ust 1 ustawy zmieniającej wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostają w mocy do 30 czerwca 2013r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i po upływie tego okresu z mocy prawa przestają obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji nie może być uznane za wystarczający argument, przemawiający za jej konstytucyjnością. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie tych uregulowań ustawodawca wkroczył zatem w prawomocne decyzje administracyjne, na podstawie których osoby otrzymały prawo do pobierania świadczeń pielęgnacyjnych. Podniesiona kwestia ma w ocenie Kolegium znaczenie także dla rozpoznania niniejszej sprawy. Powyższe stanowisko podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia "[...]", wydanym na skutek wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymującym w mocy postanowienie Kolegium o zawieszeniu postępowania z dnia 9 września 2013r., Skargę na ww. postanowienie Kolegium z dnia "[...]" wywiodła M. K., stwierdzając, że nie zgadza się z nim, ponieważ to rozstrzygnięcie w dalszym ciągu odmawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium utrzymało swoje stanowisko uznające za zasadne zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, albowiem stwierdzenie niezgodności art. 11 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z Konstytucją, oznaczałoby, że sytuacja prawna skarżącej mogłaby ulec zmianie na jej korzyść. Podniesiono, że orzeczenie Trybunału zapadło w dniu 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim o niezgodności art. 11 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP. Wskazano ponadto, że grupa Posłów na Sejm wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 18-go roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25-go roku życia, czym naruszone zostały zasady demokratycznego Państwa Prawa, w szczególności zasada sprawiedliwości społecznej oraz zasada równości wobec prawa i obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji; oraz przepisów art. 16a ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanych jej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1, w związku z art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Kolegium również te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, skoro z akt wynika, że skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało własne postanowienie z dnia "[...]" zawieszające postępowanie odwoławcze prowadzone w wyniku złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającej jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nt 139, poz. 992). Podstawą zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie wskazaną przez organ odwoławczy było zainicjowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 czerwca 2013r., postępowania o zbadanie zgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548) z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że grupa Posłów na Sejm wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP, w zakresie nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 18-go roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25-go roku życia, czym naruszone zostały zasady demokratycznego Państwa Prawa, w szczególności zasada sprawiedliwości społecznej oraz zasada równości wobec prawa i obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji; oraz przepisów art. 16a ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanych jej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – M. K., który legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu "[...]" przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że M. K. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Wnioskowane przez skarżącą świadczenie jest uregulowane art. 17 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analiza zaś sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie nie wykazał w wystarczającym stopniu przesłanek skutkujących koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego, powielając niejako argumentację przemawiającą za zawieszaniem postępowań dotyczących przyznawania specjalnych zasiłków opiekuńczych. Sąd - co do zasady - w żadnym razie nie odbiera organowi prawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1753/11). Z akt sprawy wynika jednak, że mąż skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność jego istnieje od dzieciństwa. W związku z powyższym organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien wziąć pod uwagę tę okoliczność, mając na uwadze w szczególności art. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Ponadto wskazać należy, że treść przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została na tyle znowelizowana, ażeby utraciło aktualność orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak również wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. (obecnie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) ma w pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien przede wszystkim rozpoznać merytorycznie sprawę w II instancji. Istnieje bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że strona spełnia wymogi przewidziane przez znowelizowany art. 17 ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji nie miałby dla strony znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do niezgodności z Konstytucją przepisu przejściowego w postaci art. 11 ust. 3 wspomnianej ustawy zmieniającej, który pozbawił osoby świadczeń pielęgnacyjnych przyznawanych na wcześniejszych zasadach, skoro skarżąca byłaby uprawniona do otrzymania świadczenia w oparciu o uregulowania ustawy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2013 r. Wskazać dodatkowo należy, że żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy nie ma z pewnością wynik zbadania przez TK zgodności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobom, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 18-go roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25-go roku życia. W przypadku bowiem męża skarżącej, nad którym sprawuje ona opiekę, niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Reasumując, w toku postępowania odwoławczego organ II instancji rozważy w przypadku strony skarżącej spełnienie przez nią przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 9 września 2013 r. - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.