II SA/Ol 1225/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi S.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]"; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]", którym zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", odmawiającej przyznania S. C. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką R. C. Organ I instancji przyjął, że S. C. nie spełnił przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na rezygnacji z zatrudnienia. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wnioskodawca od 1997r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym jako domownik. W okresie od 1 stycznia 2011r. do 30 czerwca 2013r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, przyznane na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012r. Wnioskodawca oświadczył, że przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pracował i nie zrezygnował z żadnej pracy w celu sprawowania opieki. Wyjaśnił, że gdyby nie musiał opiekować się mamą, to podjąłby zatrudnienie. W odwołaniu od decyzji S. C. nie zgodził się z argumentacją organu I instancji. Podniósł, że opiekuje się mamą od 2001r. Podał, że bardzo chętnie podjąłby pracę, ale matka potrzebuje całodobowej opieki. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na zmianę stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2013r. Uwzględniono, że skarżący miał przyznane bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, począwszy od 1 stycznia 2011r., które utracił na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Mając na względzie te przepisy intertemporalne Kolegium wskazało, że rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w dniu 24 czerwca 2013r. do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tych przepisów z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 27/13 co do konstytucyjności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego w dniu 7 października 2013r. Kolegium wydało postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W zażaleniu na to postanowienie S. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie o zawieszeniu postępowania. Organ zaznaczył, że wobec zmiany stanu prawnego najistotniejszą przeszkodą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest konieczność spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wyjaśniono, że Kolegium nie rozstrzygnęło ostatecznie o prawie lub braku prawa strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy: K 27/13 – z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucja RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz K 38/13 - z wniosku grupy posłów na Sejm RP o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim po dniu 1 stycznia 2013 r. przepis ten ogranicza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do sytuacji, w której niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia, lub w przypadku osoby uczącej się w szkole lub w szkole wyższej - nie później niż do 25 roku życia. Zdaniem Kolegium znaczenie powyższych wniosków dla niniejszego postępowania jest o tyle istotne, iż w przypadku stwierdzenia, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej są przepisami niezgodnymi z Konstytucją – S. C. nadal posiadałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z decyzji Wójta Gminy. W takiej sytuacji ewentualne uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowiłoby zasadniczą przeszkodę do kontynuowania uprawnienia do wcześniej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wskazane świadczenia wzajemnie się wykluczają. Zauważono, że istotną kwestią dla sprawy wydaje się być również ocena przez Trybunał Konstytucyjny przepisu zawartego w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzenie bowiem, iż jest on niezgodny z Konstytucją dawałoby możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także w przypadku sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku aniżeli ten, o jakim przepis stanowi. Podniesiono, że wniosek uprawnionego organu o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawa dotyczy, inaczej niż skarga konstytucyjna, wszystkich adresatów zakwestionowanych norm prawnych we wszystkich nieokreślonych sprawach uregulowanych w oparciu o te normy. W tym znaczeniu wniosek taki może być zakwalifikowany - w ocenie składu orzekającego Kolegium - jako zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., bowiem wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K 27/13 oraz sygn. akt. K 38/13 wywoła też skutek w odniesieniu do uprawnień wnioskowanych przez S. C. Od kwestii owych wyroków zależy zatem rozstrzygnięcie złożonego przez niego odwołania. W dniu 12 grudnia 2013r. S. C. zaskarżył ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Olsztynie, domagając się rozpatrzenia sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją zarówno przepisów zmieniających, jak i nowych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego. Zauważył, że w dniu 5 grudnia 2013r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 11 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z konstytucją RP. Kolegium uznało jednak za niezasadne podjęcie zawieszonego postępowania przed rozstrzygnięciem przez Trybunał Konstytucyjny wniosku poselskiego. Wskazano, że stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 940/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zastosowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (ekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267, powoływanej też jako: "k.p.a.") organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed organem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, publ. CBOiS, https://cbois.nsa.gov.pl). Związek postępowań, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być jedynie pośredni (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II OZ 109/14). Z powyższego wynika, że konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zaistnieje tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej byłoby niemożliwe. Nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy kwestią wstępną mogłoby być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie byłoby niezbędne do oceny, czy skarżący spełnił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpatrywanym przypadku nie było natomiast żadnych przeszkód w tym względzie. Zważyć należy przede wszystkim, że wniosek skarżącego dotyczył konkretnie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456). W związku z tym obowiązkiem Kolegium, które na skutek odwołania powinno rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, przy uwzględnieniu obowiązku działania bez zbędnej zwłoki (art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.) oraz na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), była ocena spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu tego konkretnie prawa. Natomiast organ II instancji zaniechał w ogóle rozpatrzenia tych kwestii, uznając za konieczne najpierw rozstrzygnięcie o ewentualnych uprawnieniach skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, które to świadczenie przyznane miał bezterminowo, ale je utracił z dniem 30 czerwca 2013r w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że wynik wszczętych przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowań w sprawach o sygn. K 27/13 i K 38/13, będzie miał wpływ dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zważyć należy, że przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadził odrębny i niezależny od świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek specjalny i obowiązkiem organów administracji publicznej, w przypadku złożenia wniosku o to świadczenie, jest jego rozpoznanie. Tym samym, chociaż na skutek wydanych przez Trybunał Konstytucyjny wyroków sytuacja skarżącego mogłaby ulec zmianie na korzyść w zakresie jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak rozstrzygnięcia w tych sprawach nie są niezbędne dla załatwienia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy i nie uzasadniają wstrzymania jego rozpoznania. Zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przedmiotem badania Trybunału – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy – były tylko przepisy intertemporalne. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał stwierdził jednak, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. W związku z tym, zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa, a sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych (por. postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 803/13 oraz z dnia 11 lutego 2014, sygn. akt II SA/Ol 29/14). Dlatego każdy wniosek należy rozpatrywać indywidualnie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący otrzymywał do 30 czerwca 2013r. świadczenie pielęgnacyjne oraz, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej mu to świadczenie , złożył wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący kwestie tego zasiłku, zawiera w ustępie 8 pkt 1 wyłączenie prawa do zasiłku z uwagi na przyczyny leżące po stronie osoby sprawującej opiekę. W myśl tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia 18 lipca 2013r., z którego wynika, że podlega on obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w KRUS jako domownik. Okoliczność ta nie była zweryfikowana przez organy orzekające w sprawie, a jest to o tyle istotne, że w przypadku wystąpienia po stronie skarżącego którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek wykluczających możliwość uzyskania wnioskowanego zasiłku, rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego wydane w omawianych wcześniej sprawach w ogóle nie będą miały wpływu na sytuację prawną skarżącego w zakresie jego uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji zawieszenie na tej podstawie postępowania nie było zasadne. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.