II SA/Ol 1230/12

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent A postanowieniem z dnia "[...]" działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania S. B. za osobę bezrobotną z dniem 31 maja 2011r. oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca 2011r., zakończone decyzją ostateczną wydaną przez Prezydenta A z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2012r. S. B. poinformowała Miejski Urząd Pracy, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego z dnia "[...]" została przywrócona do pracy w Spółdzielni Mieszkaniowej A. Natomiast osoba zatrudniona w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o: uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta A z dnia "[...]" orzekającej o uznaniu S. B. za osobę bezrobotną z dniem 31 maja 2011r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca 2011r.; odmowie uznania S. B. za osobę bezrobotną od dnia 31 maja 2011r.; umorzeniu postępowania w sprawie przyznania S. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca 2011r., ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy wyroku Sądu Okręgowego z dnia "[...]" skarżąca została przywrócona do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy . Jednocześnie podniesiono, że wyrok ten ujawnił w swojej treści taką nową okoliczność, która nie była znana organowi podejmującemu decyzję w przedmiotowej sprawie. Mianowicie S. B. w chwili podjęcia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną (31 maja 2011r.) i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (8 czerwca 2011r.) pozostawała w stosunku zatrudnienia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła S. B. zarzucając jej rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także błędną interpretację stanu faktycznego. Odwołująca podniosła, że w dniu wydania decyzji organu I instancji z dnia "[...]" posiadała ona status osoby bezrobotnej, gdyż została zwolniona z pracy, co wynika ze świadectwa pracy. Strona odwołująca podkreśliła, że w dniu wydania wspomnianej decyzji nikt nie mógł przewidzieć, że wydany zostanie w dniu "[...]" wyrok Sądu Rejonowego przywracający ją do pracy. W ocenie strony wyrok ten wywoływał skutki prawne od dnia jego wydania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że z przedłożonego przez stronę świadectwa pracy z dnia 30 czerwca 2012r. bezspornie wynika, że w okresie od dnia 6 czerwca 2005r. do dnia 30 czerwca 2012r. była ona zatrudniona w Spółdzielni Mieszkaniowej A. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Wojewody, że S. B. pozostając w stosunku pracy we wspomnianym okresie nie spełniała w dniu 31 maja 2011r. warunku uprawniającego do otrzymania statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie nie mogło być jej przyznane prawo do zasiłku. W związku z tym postępowanie administracyjne w tym zakresie było bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podkreślił również, że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia "[...]", zasądził od pozwanego na rzecz S. B. kwotę 17.400 zł tytułem wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy, pod warunkiem podjęcia pracy przez powódkę u pozwanego. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wywiodła S. B., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa w postaci art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że okoliczności wymienione w wyrokach Sądów Pracy w sprawach o sygn. akt: "[...]" istniały już w chwili wydania decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną tj. w dniu 9 czerwca 2011r. lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję w tej sprawie, podczas gdy zaskarżona decyzja nie wymienia tych okoliczności czy też dowodów, zaś świadectwo pracy, na które powołuje się zaskarżona decyzja z dnia"[...]"nie istniało w dniu 9 czerwca 2011r. Strona skarżąca podtrzymała swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że skoro w dniu wydania decyzji przez organ I instancji o uznaniu jej za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku nie istniały wyroki Sądów Pracy w określonych sprawach, to nie mogły również istnieć okoliczności wymienione w tych wyrokach, na które powołują się organy. Samo zaś przywrócenie skarżącej do pracy nie jest według niej okolicznością lub dowodem istniejącym w dniu 9 czerwca 2011r. Podobnie w dniu wydawania decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną nie istniało jeszcze świadectwo pracy, wystawione dopiero dnia 30 czerwca 2012r. Na końcu skargi jej autorka zaznaczyła, że skoro sąd zasądził na jej rzecz kwotę 17 400 zł odpowiadającą trzymiesięcznemu wynagrodzeniu za pracę to nie może być mowy o zasądzeniu wynagrodzenia za pracę lecz o zasądzeniu odszkodowania, o którym mowa w art. 47 ze zn. 1 kp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że nową okolicznością, nieznaną organowi, a istniejącą w dniu wydania decyzji Prezydenta z dnia "[...]" jest fakt pozostawania w stosunku pracy przez skarżącą, którą to okoliczność stwierdzono prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego. Na podstawie tego orzeczenia przywrócono stronę skarżącą do pracy i zasądzono wynagrodzenie na jej rzecz za czas pozostawania bez pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Organ administracji publicznej za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjmuje stan faktyczny istniejący w dniu orzekania. Ocena stanu faktycznego musi być dokonana przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności, które w sprawie wystąpiły i miały znaczenie prawne dla podjętej decyzji, w tym także okoliczności, które – jako nowe i nieznane organowi, a istniejące w dniu wydania decyzji – wyszły na jaw już po jej wydaniu. W takiej sytuacji wzruszeniu ostatecznej decyzji służy tryb wznowienia postępowania administracyjnego, regulowany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który w art. 145 § 1 pkt 5 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na gruncie przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", sygn. akt "[..]", na mocy którego S. B. została przywrócona do pracy w Spółdzielni Mieszkaniowej A nie jest nową okolicznością ani nowym dowodem, w rozumieniu ww. przepisu, wszak wyrok ten nie istniał w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Jednakże zawartość merytoryczna tego orzeczenia ujawnia na moment wydania przedmiotowej decyzji istnienie takich okoliczności, które jako nowe, nie były znane organowi podejmującemu decyzję, a tylko poprzez uzyskanie takiego wyroku organ administracji mógł się o nich dowiedzieć. Wynik ww. orzeczenia oznacza, że strona skarżąca w chwili podjęcia decyzji przez Prezydenta A z dnia "[...]" nr "[..]" o uznaniu jej z dniem 31 maja 2011r. za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca 2011r. pozostawała w stosunku zatrudnienia, a więc nie mogła ona uzyskać statusu osoby bezrobotnej i nabyć prawa do zasiłku. Dlatego też przyjąć należy, że w niniejszej w sprawie nową okolicznością, nieznaną organowi, a istniejącą w dniu wydania decyzji z dnia "[...]", jest fakt pozostawania w stosunku pracy przez skarżącą, którą to okoliczność stwierdza (ujawnia) jedynie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, na mocy którego przywrócono skarżącą do pracy i zasądzono wynagrodzenie za okres pozostawania bez pracy. Okoliczność tę potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2012r. (akta adm., k. – 10), , z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona na pełen etat w Spółdzielni Mieszkaniowej A w okresie od 6.06.2005r. do 30.06.2012r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia wysokość przyznanego skarżącej wynagrodzenia, istotne natomiast jest, że wynagrodzenie takie zostało zasądzone za czas pozostawania bez pracy. Dla dokonania pełnej analizy skutków prawnych ww. wyroku zasadne jest przywołanie treści uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1976 r. o sygn. akt V PZP 12/75 (publ. OSNCP z 1976 r., nr 9, poz. 187), w której zwrócono uwagę na charakter prawny wyroku przywracającego do pracy, wyjaśniając m.in., że orzeczenie o przywróceniu do pracy na poprzednich warunkach (...) ma pod rządem przepisów Kodeksu pracy charakter mieszany, konstytutywno – deklaratoryjny. Konstytutywny charakter tego orzeczenia wyraża się w tym, że doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, deklaratywny zaś, że zobowiązuje zakład pracy do zatrudnienia pracownika. Za przyjęciem tezy, że stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy prawomocnego orzeczenia przywracającego pracownika do pracy przemawia art. 45 Kodeksu pracy, z którego wynika, iż przywrócenie do pracy jest równoznaczne z restytucją rozwiązanego stosunku pracy. Stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy orzeczenia o przywróceniu do pracy, którego materialna skuteczność w świetle art. 48 § 1 kp powstaje jednak dopiero od daty zgłoszenia przez pracownika gotowości niezwłocznego podjęcia pracy. Wprawdzie przywołana uchwała Sądu Najwyższego ma przede wszystkim znaczenie na płaszczyźnie prawa pracy, to jednak z punktu widzenia stosowania norm materialnego prawa administracyjnego jej treść także winna być respektowana, zwłaszcza w wymiarze skutków, jakie wywołuje wyrok przywracający pracownika do pracy. Właśnie deklaratoryjny (stwierdzający) charakter takiego orzeczenia sprawia, że organ zatrudnienia uzyskuje informację, której w innym trybie uzyskać by nie mógł (podobnie jest w przypadku postanowienia sądu rejonowego o uznaniu za zmarłego), o trwaniu stosunku pracy, a tym samym – ujawniona zostaje nowa okoliczność, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, świadcząca o tym, że do skutecznego wypowiedzenia umowy o pracę nigdy nie doszło. Wobec przytoczonych wywodów uznać trzeba, że powołany wyrok Sądu Rejonowego utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia "[...]" stwierdza, że wypowiedzenie skarżącej stosunku pracy było bezskuteczne (do rozwiązania umowy o pracę nigdy nie doszło – skutek deklaratoryjny wyroku), zaś stosunek ten mocą orzeczenia Sądu uległ restytucji (skutek konstytutywny wyroku), a zatem oczywistym jest, iż w tym samym okresie – w sensie prawnym – skarżąca nie mogła być jednocześnie pracownikiem, jak i bezrobotnym, pobierającym zasiłek. Stąd też, w dniu rejestracji (31 maja 2011 r.) skarżąca faktycznie nie spełniała wymogów do uznania ją za osobę bezrobotną z uwagi na trwanie stosunku pracy. Okoliczność ta, mająca istotne znaczenie w sprawie, istniała w momencie wydania decyzji z dnia "[...]", a ww. wyrok tylko tę okoliczność potwierdza (ujawnia). Zasadnie zatem organ wznowił postępowanie i uchylił decyzję z dnia "[...]" nr "[...]", orzekając jednocześnie o odmowie uznania S. B. za osobę bezrobotną od dnia 31 maja 2011r. i umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca 2011r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisach administracyjnego prawa materialnego (w przepisach rangi ustawowej) dopuszcza takie przypadki, kiedy na skutek wyroku sądu powszechnego (a więc po wydaniu decyzji administracyjnej), okazuje się, że osoba, której pierwotnie przyznano status bezrobotnego i prawo do zasiłku, zobowiązana jest do zwrotu tego świadczenia. Prawodawca nie traktuje zatem kwestii oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia stosunku pracy w kategoriach zagadnienia wstępnego, co – gdyby tak było – obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz uznaje następczą możliwość restytucji stosunku pracy ze skutkiem ex tunc, powodującą określone konsekwencje w sferze administracyjnoprawnej, a więc zmierzające do ponownego określenia stanu faktycznego sprawy z chwili podjęcia decyzji, by stan ten w istocie uwzględniał wszystkie fakty i w pełni odpowiadał tym okolicznościom, które już wtedy istniały, ale nie zostały jeszcze w odpowiednim trybie ujawnione (nie były znane). Dopiero wówczas bowiem możliwe jest dokonanie prawidłowej subsumpcji, a by to uczynić, konieczne jest wznowienie postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zasad wykładni systemowej niedopuszczalną byłaby taka sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonowałaby zarówno decyzja o uznaniu osoby za bezrobotną z przyznanym prawem do zasiłku, jak i decyzja orzekająca o zwrocie zasiłku, jako świadczenia pieniężnego, pobranego nienależnie. Sprawą oczywistą jest, że prawo do zasiłku przysługuje jedynie osobie bezrobotnej, a zatem bez stwierdzenia istnienia odpowiednich przesłanek w tym względzie organ zatrudnienia nie może przyznać zasiłku dla bezrobotnych, co a contrario oznacza, że w sytuacji, gdy taki zasiłek zostanie przyznany, a wyrok sądu powszechnego ujawni okoliczności o braku podstaw do uznania osoby za bezrobotną na moment wydania takiego rozstrzygnięcia, organ ten winien w pierwszej kolejności wyeliminować z obrotu prawnego decyzję o uznaniu osoby za bezrobotną i o przyznaniu jej prawa do zasiłku, czyniąc to właśnie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, by następnie móc orzec o odmowie uznania osoby za bezrobotną od dnia rejestracji i w konsekwencji – procedować w kierunku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 48/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2011r., II SA/Wa 1658/10). Biorąc powyższe pod uwagę skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.