II SA/Ol 125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu T. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynagrodzenie w kwocie 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększone o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 27 listopada 2008 r. Burmistrz N., działając na podstawie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z póź. zm.), odmówił wymeldowania Z.R. z pobytu stałego w N. przy ul. G. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J.T, właścicielki wskazanego wyżej budynku, która stwierdziła, że Z.R. nie mieszka już w tym budynku. Z.R. przedstawił natomiast umowę dzierżawy połowy tej nieruchomości. Organ pierwszej instancji podkreślił, że ze stwierdzenia Z.R. wynika, że nie wyprowadził się dobrowolnie, gdyż wnioskodawczyni, po wykupieniu tej nieruchomości, zmieniła zamki w drzwiach wejściowych. Podał też, że bezskutecznie zwrócił się do Komendanta Powiatowej Policji w N. o przywrócenie zakłóconego posiadania. W związku z powyższym, zdaniem organu pierwszej instancji, opuszczenie miejsca pobytu stałego nie nastąpiło w sposób dobrowolny, co uzasadniło odmowę wymeldowania Z.R. z pobytu stałego. W złożonym odwołaniu J.T. nie zgodziła się z powyższą decyzją. Podała, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 kwietnia 2000 r., "[...]", stała się współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości wraz z R.R. Po rozpoznaniu sprawy z wniosku R.R. o zniesienie współwłasności, Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w N. postanowieniem z dnia 25 października 2006 r., "[...]", przyznał nieruchomość na wyłączną własność odwołującej się. Sąd Okręgowy w E. oddalił apelację postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r., "[...]". Po wydaniu nieruchomości przez byłą współwłaścicielkę, nie stwierdziła, aby w budynku znajdowały się jakiekolwiek rzeczy należące do Z.R. Jej zdaniem Z.R. nie podejmował również prób zamieszkania w tym domu. Odwołująca się stwierdziła ponadto, że nigdy nie miał on żadnego prawa do tej nieruchomości i przebywał w przedmiotowym budynku jedynie w towarzystwie R.R., która go zameldowała. Wojewoda W. decyzją dnia 12 stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej jako: K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przewidzianymi w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłankami wymeldowania są dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu i niedopełnienie obowiązku zgłoszenia tego faktu organowi meldunkowemu. Organ administracji musi zatem dokładnie zbadać okoliczności opuszczenia przez osobę miejsca dotychczasowego pobytu i ocenić jej rzeczywiste zamiary. Zarzucił, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znikomym zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Nie zweryfikowano twierdzeń Z.R, że odwołująca się pozbawiła go możliwości zamieszkania w spornym budynku, ani też twierdzeń odwołującej się, że na początku marca 2008 r. w spornym budynku nie znajdowały się żadne rzeczy należące do zainteresowanego, co mogłoby wskazywać, że zamieszkał on w innym miejscu. Wojewoda zarzucił, że organ pierwszej instancji nie próbował ustalić, gdzie obecnie koncentrują się sprawy życiowe zainteresowanego i od kiedy tam przebywa oraz nie wyjaśnił kwestii prób podejmowanych przez Z.R. ponownego zamieszkania w miejscu zameldowania. Wskazał przy tym środki dowodowe pomocne przy ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wojewoda uznał, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadniło wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W złożonej skardze Z.R. zarzucił, że bezpodstawnie uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Nie opuścił bowiem dobrowolnie budynku, w którym został zameldowany na stałe. Podniósł, że podjął działania w celu przywrócenia posiadania tej nieruchomości. Zakwestionował ponadto bezstronność pracownika organu odwoławczego. Osoba ta celowo przedłużała, zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne oraz przetrzymała jego odpowiedź z dnia 30 grudnia 2008 r. na odwołanie J.T. i nie przekazała go Wojewodzie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz skierowała do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Skarżący wniósł ponadto o ukaranie J.T. i zasądzenie od niej odszkodowania, gdyż uniemożliwia mu ponowne zamieszkanie w przedmiotowym budynku, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia jego odpowiedzi z dnia 30 grudnia 2008 r. na odwołanie Wojewoda zauważył, że zgodnie z przepisami statutu i regulaminu organizacyjnego W. Urzędu Wojewódzkiego w O., zadania Wojewody dotyczące postępowań odwoławczych w sprawach meldunkowych wykonuje Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Dyrektor tego Wydziału na podstawie pisemnego upoważnienia Wojewody podpisuje decyzje w tych sprawach. Zgodnie z powyższym pisma dotyczące ewidencji ludności przekazywane są do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Bezpodstawny jest więc zarzut o przekroczeniu uprawnień i naruszeniu prawa przez Dyrektora Wydziału. Podniesiono dodatkowo, że przedmiotowe pismo skarżącego wpłynęło do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w dniu 12 stycznia 2009 r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji, o czym skarżący został powiadomiony pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. Powołana w tym piśmie data 9 stycznia (piątek) dotyczy zarejestrowania odpowiedzi skarżącego na odwołanie w sekretariacie Urzędu. Pismo to wpłynęło do Wydziału 12 stycznia (poniedziałek) po wcześniejszym podjęciu i przekazaniu decyzji. Nie jest prawdą, że pismo informujące o powyższym doręczono skarżącemu z zaskarżoną decyzją w jednej kopercie, gdyż w aktach sprawy znajdują się dwie odrębne zwrotki. Wojewoda stwierdził ponadto, że jakkolwiek pismo to nie zostało uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy, to nie wpłynęłoby na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy zauważyć, że ten typ decyzji może być zastosowany, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale oceni równocześnie, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Taka sytuacja zaistnieje, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające wprawdzie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, do czego jednak nie jest uprawniony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 612 oraz wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 i z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 434/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06, wszystkie niepublikowane). Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić przy tym należy, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji organu pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w zasadzie nie wyjaśniono okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu możliwe jest, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. opuszczenie miejsca stałego pobytu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Należy przy tym podzielić pogląd, że spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma miejsce wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli. Jednocześnie wskazać należy na stanowisko, zgodnie z którym o opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić także wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, LEX nr 79243, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, LEX nr 49954 i z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00, LEX nr 78937). Okoliczności te, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., muszą zostać ustalone przez organ pierwszej instancji w prawidłowo przeprowadzony postępowaniu wyjaśniającym. Zasadnie zatem Wojewoda wskazał w zaskarżonej decyzji na obowiązek organu pierwszej instancji dokładnego zbadania okoliczności opuszczenia przez skarżącego miejsca dotychczasowego pobytu i oceny jego rzeczywistych zamiarów. Zgodzić się też trzeba, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wymeldowania organ administracji nie mógł ograniczyć materiału dowodowego wyłącznie do pism stron postępowania o sprzecznych interesach, gdyż istnieje prawdopodobieństwo, że nie przedstawiają one obiektywnie okoliczności faktycznych. Należy bowiem zauważyć, że nie były one składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Rygor taki w przypadku dowodu uzyskiwanego od strony przewidziano w art. 75 § 2 K.p.a. (oświadczenie złożone przez stronę) i w art. 86 K.p.a. (przesłuchanie strony). Z akt administracyjnych wynika, że zdaniem skarżącego obecna właścicielka przedmiotowego budynku pozbawiła go możliwości zamieszkania tam, gdyż zmieniła zamki w drzwiach wejściowych i zagrodziła wstęp na nieruchomość. Twierdził również, że pozostawił tam rzeczy osobiste. Natomiast J.T. utrzymuje, że gdy na początku marca 2008 r. przejęła w posiadanie sporny budynek, nie znajdowały się tam żadne rzeczy należące do skarżącego. Nie ustalono również, gdzie obecnie mieszka skarżący i czy tam koncentruje się jego centrum życiowe. Bezspornie bowiem nie mieszka on w budynku przy ul. G. (por. pismo z dnia 27 marca 2008 r. Komendy Powiatowej Policji w N.). Powyższe istotne dla sprawy okoliczności nie zostały w żaden sposób przez organ pierwszej instancji ustalone. Nie przesłuchano bowiem żadnych świadków (sąsiadów) i nie przeprowadzono oględzin przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził również innych dowodów, ograniczając się do wystąpienia do organu Policji i przyjęcia pism stron. Wobec sprzecznych twierdzeń stron postępowania administracyjnego, ustalenia wymaga również kwestia podejmowanych przez skarżącego działań prawnych mających na celu umożliwienie mu powrotu do przedmiotowego budynku. Z powyższych względów przyjąć należy, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Powoduje to, że w ponownie toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący będzie miał możliwość przedstawienia swoich argumentów i dowodów je potwierdzających, w tym zawartych w jego piśmie z dnia 30 grudnia 2008 r. Okoliczność, że pismo to, stanowiące polemikę z argumentami powołanymi w odwołaniu, nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd wyjaśnia, że sprawa odszkodowania na rzecz skarżącego i ukarania odwołującej się pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a.