II SA/Ol 126/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 2 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu przez Burmistrza A w sprawie nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, [...] sp. z o.o. w Warszawie (dalej jako: spółka lub skarżąca) na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości czynności związane z przeprowadzeniem przetargu ustnego nieograniczonego w dniu 1.12.2022 r. przez Gminę A w sprawie nieruchomości położonej w A, Gmina A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], polegające na niedopuszczeniu do udziału w przetargu należycie umocowanego pełnomocnika spółki oraz nieuwzględnieniu skargi spółki na ww. niedopuszczenie do udziału w przetargu złożonej w oparciu o art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności w całości czynności polegającej na wyborze przez Gminę A w dniu 1.12.2022 r. w przetargu ustnym nieograniczonym dotyczącym sprzedaży ww. nieruchomości oferty złożonej przez [...] sp. z o.o. w Warszawie. Zaskarżonym czynnościom skarżąca zarzuciła dopuszczenie się w toku przetargu naruszenia art. 98 i 99 § 1 w zw. z art. 158 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. póz. 1360 ze zm., dalej: K.c.) poprzez niedopuszczenie do udziału w przetargu właściwie umocowanego przedstawiciela Spółki pomimo, że z treści pełnomocnictwa jakim się legitymował wynikało, że posiada umocowanie do składania wszelkich oświadczeń w imieniu Spółki, które zmierzają do nabycia nieruchomości, której przetarg dotyczył. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że dla możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt. 4 p.p.s.a. obok wyczerpania środków zaskarżenia podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy skargą objęty jest akt będący decyzją lub postanowieniem. W sprawie mniejszej okoliczność ta nie zachodzi. Ponadto akt lub czynność musi cechować się podwójną konkretnością, tzn. być skierowany do oznaczonego adresata znajdującego się w jednostkowej sytuacji prawnej. Wymóg ten w sprawie niniejszej jest spełniony, albowiem rozstrzygnięcie organu administracji o niedopuszczeniu do udziału w przetargu pełnomocnika spółki było skierowane właśnie do niej, a okolicznością uzasadniającą podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia była błędna wykładnia treści i zakresu pełnomocnictwa, jakim pełnomocnik ten się legitymował. Rozstrzygnięcie to ma przy tym publicznoprawny charakter, tzn. jest sprawą z zakresu administracji publicznej, bowiem właściwe formy prawne działania administracji publicznej w zakresie zbywania nieruchomości w trybie przetargu regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2213). Wydane w oparciu o powyższe przepisy rozstrzygnięcie o niedopuszczeniu pełnomocnika spółki do udziału w przetargu na nabycie nieruchomości ma charakter władczy, bowiem pozbawia spółkę możliwości jej nabycia, ograniczając jej prawa w tym zakresie. Podniesiono w skardze, że rozstrzygnięcie powyższe ma charakter publicznoprawny, bowiem "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Pozbawienie możliwości nabycia majątku gminnego wskutek władczego rozstrzygnięcia pozbawiającego możliwości udziału w przetargu na jego nabycie będzie miało zatem charakter publicznoprawny, mimo że jego skutkiem jest niemożność pretendowania do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Podniesiono w skardze, że czynności podjęte w niniejszej sprawie przez gminę i burmistrza zostały podjęte w ramach wykonywania funkcji administracji publicznej, która działała w celu wyłonienia nabywcy nieruchomości. Zostały one przy tym podjęte przez organy administracji publicznej na podstawie umocowania wynikającego z przytoczonych wyżej przepisów, a zatem w zakreślonych przez nie ramach. Tym samym rozstrzygnięcie o niedopuszczeniu spółki do udziału w przetargu, a następnie negatywne dla spółki rozstrzygnięcie przez burmistrza skargi na powyższe stanowią akty i czynności o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., co do których przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz A podniósł, że skarżący zastosował niewłaściwy tryb obrony swoich praw. W ocenie organu brak jest podstaw do rozpoznania mniejszej sprawy przez sąd administracyjny i chociażby już z tego względu skarga powinna ulec odrzuceniu. Osobie niezadowolonej ze sposobu rozpoznania skargi na czynności związane z procedurą przetargową nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ani skarga do sądu administracyjnego. Wynika to bowiem z trybu skargowego określonego w u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia oraz charakteru samego stanowiska organu wykonawczego gminy, który nie może być uznany za władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach, ani tym bardziej za decyzję administracyjna. Brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynika z katalogu aktów i czynności podlegających kognicji tych sądów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są czynności związane z przeprowadzeniem przetargu ustnego nieograniczonego w dniu 1 grudnia 2022 r. przez Gminę A polegające na niedopuszczeniu do udziału w przetargu należycie umocowanego pełnomocnika spółki oraz nieuwzględnieniu skargi spółki na niedopuszczenie do udziału w przetargu złożonej w oparciu o art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce u.g.n. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności w całości czynności polegającej na wyborze przez Gminę A 1 grudnia 2022 r. w przetargu ustnym nieograniczonym dotyczącym sprzedaży nieruchomości oferty złożonej przez innego uczestnika przetargu. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r. (sygn.. akt I OSK 492/11, orzeczenie dostępne w CBOIS), w którym wskazano, że rozstrzygnięcia organu dotyczące czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu nie należą do właściwości sądów administracyjnych. NSA przyjął w przywołanym postanowieniu, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowią rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny. Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 591/07 stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Z powyższych względów podjęte przez Burmistrza czynności nie były czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie stanowiły bowiem władczego rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej. Działania organu były czynnościami o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji wynikły w niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącą a Burmistrzem A ma także charakter cywilnoprawny. Dlatego też sąd administracyjny nie jest uprawniony do jego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji postanowienia skargę odrzucił. W pkt 2 postanowienia orzeczono o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł.