II SA/Ol 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, (dalej jako: "organ pierweszej instancji"), na podstawie art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), uznano za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze przyznane M. C. (dalej jako: "wnioskodawczyni") na córkę – E. D. za okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w wysokości 1.500 zł i zażądano zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wynosiły 81,60 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia "[...]" przyznano wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na dzieci: M. T. i E. D. na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. w kwocie po 500 zł miesięcznie. W dniu 6 sierpnia 2018 r. wnioskodawczyni dostarczyła wyrok Sądu Rejonowego z dnia 5 kwietnia 2018 r. potwierdzający uzyskanie świadczeń alimentacyjnych na rzecz córki – E. D. od dnia 1 stycznia 2018 r. oraz złożyła oświadczenie, iż nie wychowuje córki wspólnie z jej ojcem od 1 września 2017 r. W związku z tym organ uznał, że w okresie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. wnioskodawczyni nie posiadała uprawnień do otrzymywania świadczenia wychowawczego na córkę E. D., co zdaniem organu wynika z treści art. 8 ust. 2 oraz art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawczyni w dniu 13 września 2018 r. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pismem z dnia 13 września 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 września 2018 r., zatytułowanym "Wniosek" wnioskodawczyni zwróciła się o wyjaśnienie, dlaczego za okres, kiedy nie miała żadnych świadczeń alimentacyjnych, ma zwracać świadczenie wychowawcze, gdyż pomimo zacytowania przepisu nie zostało to dokładnie wyjaśnione. Jednocześnie poprosiła o jak najszybszą odpowiedź zaznaczając, że w jej ocenie konieczne będzie złożenie odwołania. Podała również, iż w jej sytuacji materialnej zapłata kwoty 1.500 zł nie jest możliwa bez uszczerbku dla codziennego utrzymania się. Postanowieniem z dnia 20 września 2018 r. organ pierwszej instancji, powołując się na art. 113 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej decyzji. W uzasadnieniu podał m.in., że osnowa decyzji jest jasna i zrozumiała, a strona ma raczej wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia, a nie jego treści, a tym samym brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 24 września 2018 r. Wskazał też, że art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wymaga, aby osoba samotnie wychowująca miała ustalone alimenty na rzecz dziecka od drugiego z rodziców. W zażaleniu z dnia 27 września 2018 r. wnioskodawczyni zarzuciła, że organ pierwszej instancji dowolnie zinterpretował treść jej wniosku. Podniosła, że domagała się wyjaśnienia wątpliwości do treści zastosowanych przepisów w odniesieniu do jej sytuacji. Zarzuciła organowi pierwszej instancji, że jego działanie jest lekceważące i rażąco narusza prawo. Podniosła też, że obowiązkiem organu jest wytłumaczenie, na podstawie jakiego przepisu działa. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podano, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Kolegium zaznaczyło, że ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym lub w trybie nadzoru, a nie w trybie rektyfikacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe wywody Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw faktycznych do wyjaśnienia treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Sentencja decyzji nie budzi bowiem wątpliwości, podobnie jak uzasadnienie decyzji, które nie zawiera sformułowań lub wyjaśnień niezrozumiałych lub utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji przywołując przepisy prawa wskazał, iż w okresie od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. strona nie posiadała uprawnień do uzyskiwania świadczenia wychowawczego na córkę, gdyż nie zostało na to dziecko ustalone za ten okres od drugiego rodzica świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Podał przy tym treść art. 8 ust 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Na powyższe postanowienie wnioskodawczyni złożyła skargę do tut. Sądu, domagając się jego uchylenia w całości oraz odstąpienia od zwrotu żądanych kwot. Podniosła, że zaskarżone postanowienie stanowi rażące naruszenie prawa, a ponadto nie wyjaśnia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Do skargi dołączyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, stanowiący dalszą część uzasadnienia wniesionej skargi. W piśmie tym skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał konkretnie, który z powołanych przepisów ma zastosowanie w jej sytuacji i na jakiej podstawie ma zwrócić otrzymane uprzednio świadczenie wychowawcze. Podkreśliła, że wydana decyzja jest niejasna zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Ponadto wskazała, że organ pierwszej instancji nie zbadał jej sytuacji życiowej, materialnej i społecznej oraz nie ustalił, czy w ogóle jest w stanie zwrócić przedmiotowe świadczenie. Skarżąca podniosła także, iż nie wyjaśniono, na jakiej podstawie prawnej naliczono ustawowe odsetki. Zarzuciła też, że decyzja została wydana mechanicznie i bezdusznie, bez uwzględnienia jej położenia i sytuacji materialnej. Zaznaczyła, że nie otrzymuje świadczeń alimentacyjnych, lecz jedynie ma potwierdzone tytułem wykonawczym prawo do otrzymywania alimentów od ojca dziecka. Tym samym nie spełnia przesłanek do zwrotu przedmiotowego świadczenia. Jednocześnie wskazała, że decyzja, w której nie wykazano naruszonych przez stronę przesłanek, nie może być prawnie skuteczna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło brak podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W niniejszej sprawie istotne jest, że rozpoznane przez Kolegium zażalenie skarżącej nie było jedynym pismem, jakie złożyła strona po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Skarżąca otrzymała decyzję organu pierwszej instancji w dniu 13 września 2018 r., a już w dniu następnym, tj. 14 września 2018 r. złożyła do organu pismo zatytułowane "Wniosek" oraz określiła, że dotyczy ono wyjaśnienia decyzji MOPS z dnia "[...]". W piśmie tym skarżąca zawarła prośbę o wyjaśnienie, z jakich względów ma zwracać świadczenie wychowawcze za okres, w którym nie miała świadczeń alimentacyjnych, prosząc o jak najszybszą odpowiedź i podając że wniesienie odwołania będzie konieczne. Organ pierwszej instancji, bez żadnych dodatkowych ustaleń oraz bez pouczenia skarżącej o biegnącym terminie do wniesienia odwołania, pismo to potraktował jako wniosek o wyjaśnienie treści decyzji i wydał postanowienie z dnia 20 września 2018 r. w sprawie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 2 i § 3 K.p.a. Co więcej, pomimo zastosowania trybu określonego w art. 113 K.p.a. w wydanym postanowieniu organ pierwszej instancji pouczył stronę skarżącą wyłącznie o trybie i sposobie zażalenia, nie wskazując na biegnący termin do wniesienia odwołania. Tymczasem w ocenie Sądu treść pisma wniesionego przez stronę w dniu 14 września 2018 r. nasuwała istotne wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Przedmiotowy wniosek można było bowiem potraktować zarówno jako wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia (treści uzasadnienia – niezależnie od dopuszczalności takiego wniosku), jak i odwołanie od decyzji, skoro strona skarżąca zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie. Ponadto w piśmie z dnia 27 września 2018 r., które Kolegium potraktowało jako właściwe odwołanie (co jest Sądowi wiadome z urzędu z uwagi na rozpoznanie sprawy o sygn. akt II SA/Ol 12/19), strona skarżąca powołała się na swoją prośbę o wyjaśnienie decyzji. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji winien był zwrócić uwagę na rzeczywistą intencję pism strony, a ewentualne wątpliwości odnośnie do zakresu żądania skarżącej winny być wyjaśnione przez odebranie od niej wyraźnego oświadczenia w tym przedmiocie. W razie wątpliwości co do treści pisma sprecyzowanie żądania należy bowiem do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. II OSK 1755/07, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 778/05, CBOSA) także rozpoznający skargę sąd administracyjny winien zwrócić uwagę na rzeczywistą intencję pism skarżącego. W świetle zaś zarzutów zawartych w skardze i w załączniku do niej nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem co do uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i co do konieczności jego zwrotu. W związku z tym brak wezwania strony do sprecyzowania żądania oraz brak udzielenia jej stosowanych wyjaśnień przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie zasady ogólnej wynikającej z art. 9 K.p.a., który stanowi że to na organie administracji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Okoliczność, że organ pierwszej instancji nie dopełnił ciążących na nim obowiązków nie może zaś w żadnym wypadku skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony postępowania, które w tym wypadku polegały na tym, że organ odwoławczy nie rozpatrzył odwołania strony skarżącej merytorycznie. Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji winien zatem z udziałem skarżącej ustalić treść jej żądania i stosownie do wyników tych ustaleń podjąć dalsze czynności procesowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.