II SA/Ol 135/11

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku K. G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej matką M. S., Burmistrz decyzją z dnia "[...]" odmówił wnioskodawczyni przyznania wskazanego świadczenia. Organ I instancji przywołał art. 17 ust. 1ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji podniesiono, że M. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc wypełnia pierwszą przesłankę konieczną do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie bądź rezygnacja osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co też jest spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Mimo to organ uznał, że K. G. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ponieważ stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. M. S. zaś pozostaje w związku małżeńskim z K. S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. G.. Odwołująca wskazała, że jej ojciec znalazł zatrudnienie jako kierowca, przez co bywa często delegowany na długi okres (nawet kilku tygodni) poza miejsce zamieszkania, w związku z czym w domu przebywa bardzo rzadko. To zaś sprawia, że nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją żoną. Zatrudnienie zaś jest niezbędne dla utrzymania rodziny. Natomiast M. S. wymaga bardzo dużej opieki, nawet przy wykonywaniu najprostszych czynności związanych z codzienną egzystencją. Pomoc w tych czynnościach zapewnia właśnie K. G.. Strona odwołująca podniosła również, że według niej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że M. S. pozostaje w związku małżeńskim, jest nielogiczny i niekonstytucyjny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., w którym stwierdzono, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. W ocenie organu odwoławczego zatem interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. okoliczność, iż M. S. jest mężatką, nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zdaniem Kolegium w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do sprawowania opieki jest małżonek, a dopiero w dalszej kolejności zstępni, wstępni oraz rodzeństwo. Tak więc to na K. S. jako mężu w pierwszej kolejności spoczywa w myśl art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek opieki nad chorym małżonkiem. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że K. S. pracuje zawodowo, nie wyklucza możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną. Skargę na powyższą decyzję wywiodła K. G., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej spełnia ona wszystkie warunki, aby móc opiekować się swoją matką. Strona podniosła, że nie rozumie jak jej ojciec, który jest kierowcą samochodu ciężarowego i przebywa często poza domem, miałby opiekować się swoją żoną, która wymaga całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja zapadła w I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim istotnym jest wskazać, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 128 ww. ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie, rozważenia przede wszystkim wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wywodów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07, odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytywanie tej normy prawa może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na aprobatę. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek nie może takiej opieki świadczyć. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia tylko z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie, z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia: "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy innej osoby do codziennego funkcjonowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010r., II SA/Rz 922/09). Trzeba mieć też na uwadze, że gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było. Tak rozumiany przepis oznaczałby bowiem swoistą sankcję dla osób wymagających opieki, a mających kilku członków rodziny, z których zobowiązani w pierwszej kolejności nie sprawują nad nimi opieki. Taka interpretacja w istocie niweczyłaby cel ustawowej regulacji przepisów o pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, byłaby sprzeczna z ratio legis ustawy i jednocześnie z powołanymi powyżej przepisami Konstytucji RP. A zatem osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia nie będących w stanie sprawować opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010r., III SA/Kr 931/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., I OSK 722/09). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji odmówił K. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. M. S. zaś pozostaje w związku małżeńskim z K. S. Natomiast w ocenie organu odwoławczego interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych opartą m.in. na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. okoliczność, iż M. S. jest mężatką, nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zdaniem Kolegium w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do sprawowania opieki jest małżonek, a dopiero w dalszej kolejności zstępni, wstępni oraz rodzeństwo. Tak więc to na K. S. jako mężu w pierwszej kolejności spoczywa w myśl art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek opieki nad chorym małżonkiem. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że K. S. pracuje zawodowo, nie wyklucza możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną. W ocenie Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły w sprawie wystarczającego postępowania i nie wyjaśniły istotnych jej okoliczności. Wprawdzie Kolegium słusznie skorygowało stanowisko organu I instancji, wskazując, że fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże arbitralne postawienie tezy, że praca zawodowa K. S. nie stanowi przeszkody w sprawowaniu przez niego opieki nad żoną, jest niedopuszczalne, ponieważ nie zostało poparte praktycznie żadnym materiałem dowodowym. Organy powinny przeprowadzić postępowanie, które wyjaśniłoby precyzyjnie charakter pracy K. S., a przede wszystkim to jak często jest on delegowany do wyjazdów poza miejsce zamieszkania i jak długie są to wyjazdy. Zasadnym byłoby również ustalenie czy strona zobowiązana jest do takich wyjazdów przez pracodawcę, czy też istnieje możliwość takiego ułożenia harmonogramu pracy, który pozwoliłby stronie uniknąć delegacji służbowych. Następnie organy zobligowane są dokonać oceny jak wykonywana przez męża M. S. praca wpływa na jego możliwości zajmowania się żoną. Należy również sprawdzić czy rzeczywiście - jak wskazuje skarżąca – M. S. wymaga codziennej opieki w wykonywaniu podstawowych czynności. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić jak często K. G. sprawuje opiekę nad swoją matką, ile zajmuje jej to czasu i czy bez tej opieki M. S. nie byłaby w stanie normalnie funkcjonować. W tym celu organ powinien rozważyć przesłuchanie świadków, na przykład sąsiadów, którzy mogliby dysponować wiedzą na ten temat. Zasadne byłoby też przesłuchanie wnioskodawczyni, jak również M. S.. Niezbędne będzie także przesłuchanie brata K. G., który przecież zamieszkuje wraz ze swoimi rodzicami czyli M. S. (matką) i K. S. (ojcem) i ustalenie czy osoba ta jest w stanie sprawować opiekę nad swoją chorą matką. Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645). Sąd w żadnym razie nie rozstrzyga w tym miejscu o tym czy wnioskowane świadczenie należy się skarżącej. Jednakże bez zbadania wszystkich istotnych wątków sprawy nie jest możliwe jej właściwe rozstrzygnięcie. Nie można bowiem opierać się tylko na fakcie, że K. S jest pierwszą osobą zobowiązaną do opieki nad swoją żoną, nie biorąc pod uwagę charakteru jego pracy oraz nie weryfikując czy zaprzestanie wykonywania tej pracy nie spowodowałoby pozbawienia środków finansowych niezbędnych dla utrzymania jego rodziny. Dlatego też dopiero wyjaśnienie wskazanych okoliczności pozwoli na właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawnych, zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. Organy rozpatrując sprawę ponownie, zastosują się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.