II SA/Ol 138/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Gminy w dniu "[...]"grudnia 2005r. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, i za godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego oraz podziału funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art.30 ust.6, art. 54 ust.3 i 7 oraz art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.). W dniu "[...]"lutego 2006r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Wojewoda wskazał, iż Rada Gminy w § 4 przedmiotowej uchwały ustaliła, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i obowiązuje od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2006r. Organ ten podniósł, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje, że jej wejście w życie uzależnione jest od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W ocenie wojewody zaskarżona uchwała rażąco narusza przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.), co przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, iż teza, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, była krytykowana przez organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego Województwa. Wobec tego na terenie tego województwa wykształciła się błędna praktyka braku publikacji uchwał w tej sprawie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada gminy wskazała również, że po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2005r., wydanego w sprawie II SA/Ol 758/05 dokonano niezwłocznie w dniu "[...]"grudnia 2005r. zmiany zapisu dotyczącego wejścia w życie przedmiotowego regulaminu wynagradzania nauczycieli, określając, iż uchwała w tej sprawie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, ustalony w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego. Wprawdzie należy zważyć, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie. Wskazać należy jednak, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 września 2001r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr 1, poz. 8), uznał, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1997r. Nr 56, poz. 357, ze zm.), obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok "[...]", niepublikowany) Także Sąd Najwyższy podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego.( wyrok z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 – publikowany "Wspólnota" 2004/23/54) Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego jest bowiem każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie jest konsumowany przez jednokrotne zastosowanie, lecz może być wykorzystany w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości), wydany przez ustawowo wskazany organ administracji publicznej. Uchwała poddana kontroli Sądu powyższym kryteriom odpowiada. Adresatami tej uchwały są bowiem wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina, jak również ci, którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały. Natomiast o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach jego stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Według art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto w myśl przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1. cytowanej ustawy). Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, iż przedmiotowa uchwała podlegała procedurze promulgacyjnej wynikającej ze wskazanych powyżej przepisów i dlatego mogła wejść w życie dopiero po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Należy zauważyć, iż podjęta przez Radę Gminy uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]"grudnia 2005r., zmieniająca zaskarżoną uchwałę, poprzez nadanie nowego brzmienia § 4 tego aktu, o treści:" Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i obowiązuje od 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2006r.", będąca przedmiotem postępowania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 227/06, nie sanowała wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa, gdyż z tych samych powodów (brak ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym) przepisy te naruszyła. Wobec powyższego przedmiotowa uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd, oparł na przepisie art.147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, zaskarżony akt zgodnie z art. 152 p.p.s.a. nie może być wykonany. Oznacza to, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.