II SA/Ol 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji określającej kierunek, termin i osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z [...] r. Starosta O. (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił A. Spółce z o.o. (dalej: "spółka", "skarżąca") zmiany własnej decyzji z [...] r., w której określił kierunek, termin i osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, stanowiących działki nr [...], [...] , [...],[...] i [...] obręb K., gmina B.. W uzasadnieniu Starosta zaznaczył, że spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji przez jej uzupełnienie o określenie sposobu rekultywacji gruntów, polegającego na odzysku odpadów o kodzie [...], pochodzącego z wykopów spoza terenu zakładu górniczego. Starosta wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", może dotyczyć wyłącznie kwestii już rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może bowiem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Stwierdził, że art. 22 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, z późn. zm.), dalej: "u.o.g.r.l.", nie przewiduje zmiany decyzji w sprawie określenia sposobu przeprowadzenia rekultywacji gruntów. Ponadto, u.o.g.r.l. nie dopuszcza zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. Wnioskowana zmiana jest więc nową sprawą administracyjną i nie może być załatwiona w oparciu o art. 155 k.p.a. Wniosek bowiem dotyczy nowych okoliczności, które nie zostały uwzględnione w ww. decyzji Starosty. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie zmiany decyzji Starosty O. z dnia [...] r. zarzucając naruszenie: - art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest dopuszczalne stosowanie art. 155 k.p.a., podczas gdy w u.o.g.r.l. brak jest przepisu szczególnego wyłączającego możliwość zastosowania do wydawanych na podstawie tej ustawy decyzji przepisu art. 155 k.p.a.; - art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że w decyzjach w sprawach rekultywacji nie należy określać sposobu jej przeprowadzania, i w konsekwencji bezzasadną odmowę zmiany decyzji Starosty O. z [...] r., podczas gdy z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. nie wynika zakaz określenia w decyzji sposobu przeprowadzania rekultywacji w ramach określenia kierunku jej wykonania; - art. 155 k.p.a. przez bezzasadną odmowę jego zastosowania na skutek błędnego uznania, że wnioskowana zmiana w decyzji jest nową sprawą administracyjną, podczas gdy w złożonym wniosku strona wniosła o dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów (w ramach określonego już w wydanej decyzji kierunku rekultywacji) odpadu o kodzie [...] - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] (bez warstwy glebowej i torfu), obok dopuszczonego w tej decyzji występowania zbiorników wodnych, tym samym w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość sprawy administracyjnej warunkującej zastosowanie art. 155 k.p.a.; - naruszenie art. art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez zaniechanie zbadania występowania w przedmiotowej sprawie przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 20 ust. 1 i art. 22 u.o.g.r.l. oraz art. 155 k.p.a. Wskazało, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) możliwe jest wypełnienie odpadami poeksploatacyjnego wyrobiska pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie u.o.g.r.l.; 2) planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 oraz z 2015 r. poz. 277). Kolegium zauważyło, że decyzją z [...] r. Starosta określił kierunek, termin i osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, ustalił rolny kierunek rekultywacji z możliwością występowania zbiorników wodnych, wskazał termin wykonania rekultywacji ( nie później niż 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej) oraz osobę zobowiązaną do rekultywacji, tj. skarżącą. Zaznaczono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do możliwości zawarcia w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie rekultywacji - warunków tej rekultywacji. Według pierwszego z nich, art. 22 ust. 3 u.o.g.r.l. precyzyjnie wskazuje, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu właściwy organ określa kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, zatem w sytuacji wskazania w decyzji konkretnych warunków tej rekultywacji, doszłoby do wyjścia przez starostę, czy później - Kolegium, ponad materię, którą określa ustawa (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 listopada 2020 r., II SA/Wr 291/20). Zgodnie z drugim poglądem, właściwy w sprawie organ może, w uzasadnionych przypadkach, w decyzji w przedmiocie rekultywacji zawrzeć dodatkowe warunki prowadzenia rekultywacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2015 r., IV SA/Wa 2509/14). Kolegium zauważyło, że art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazuje, co mogą określać decyzje w sprawie rekultywacji i zagospodarowania. W oparciu o pkt 2 i 3 tego przepisu można jedynie określić kierunek i termin rekultywacji oraz osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów. Brak jest więc podstaw do określania sposobu rekultywacji czy parametrów, jakie winien spełniać rekultywowany teren. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Zmiana decyzji Starosty z [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. byłaby więc możliwa, gdyby wniosek o jej zmianę dotyczył kwestii rozstrzygniętych tą decyzją, tj. kwestii dotyczących kierunku rekultywacji, względnie terminu jej wykonania (który nie może być dłuższy niż 5 lat od daty zaprzestania działalności przemysłowej). Kolegium zaznaczyło, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l.). Tymczasem wniosek o zmianę decyzji dotyczył dopuszczenia do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych odpadu o kodzie [...]- Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] (bez warstwy gleby i torfu), a więc zagadnienia związanego z warunkami (sposobem) wykonania rekultywacji. Podkreśliło, że będąca przedmiotem wniosku decyzja Starosty nie zawiera rozstrzygnięcia w kwestii warunków wykonania rekultywacji. Jednocześnie zaznaczono, że wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji pierwotnej rolnego kierunku rekultywacji z możliwością występowania zbiorników wodnych nie stanowi o określeniu warunków/sposobu tej rekultywacji. Tego rodzaju rozstrzygniecie oznacza jedynie określenie kierunku rekultywacji - rolny z funkcją wodną. Wobec powyższego, nawet gdyby było dopuszczalne wskazanie w decyzji w przedmiocie rekultywacji konkretnych warunków tej rekultywacji, to z uwagi na to, że pierwotna decyzja Starosty nie zwiera tego rodzaju rozstrzygnięcia (nie określa warunków wykonania rekultywacji, a jedynie jej kierunek), brak było podstaw do zmiany decyzji we wskazanym we wniosku zakresie. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji błędnego uznania przez organ pierwszej instancji niedopuszczalności zmiany decyzji objętej wnioskiem i zaniechania zbadania występowania w przedmiotowej sprawie przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a.; - art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że w decyzjach w przedmiocie rekultywacji nie można określać sposobu jej przeprowadzania, i w konsekwencji bezzasadną odmowę dokonania zmiany przedmiotowej decyzji, podczas gdy z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. nie wynika zakaz określenia w decyzji sposobu przeprowadzania rekultywacji w ramach określenia kierunku jej wykonania; - naruszenie art. 155 k.p.a. przez bezzasadną odmowę jego zastosowania w sprawie na skutek błędnego uznania, że wnioskowana zmiana dotyczy sprawy nowej, nierozstrzygniętej ostateczną decyzją, podczas gdy w złożonym wniosku strona wniosła o dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów (w ramach określonego już w wydanej decyzji kierunku rekultywacji) odpadu o kodzie [...], obok dopuszczonego w tej decyzji występowania zbiorników wodnych, tym samym w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość sprawy administracyjnej warunkującej zastosowanie art. 155 k.p.a.. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, że z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. nie wynika zakaz zawarcia w decyzji w przedmiocie rekultywacji warunków (sposobów) rekultywacji. Zaznaczono, że u.o.g.r.l. nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. Organ podejmując uznaniowe rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. Spółka podzieliła pogląd, zgodnie z którym w myśl art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. decyzje w przedmiocie rekultywacji określają w szczególności "kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów", co oznacza możliwość zakreślenia, jaki będzie wymagany efekt rekultywacji - jakie będzie przeznaczanie gruntów po dokonaniu ich rekultywacji - np. pod produkcję rolną. W ocenie skarżącej, odmienna interpretacja art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., wskazująca na brak możliwości określenia w decyzji w przedmiocie rekultywacji konkretnych warunków czy sposobów tej rekultywacji, stoi w sprzeczności z literalną wykładnią tego przepisu oraz z wykładnią celowościową i systemową. Zaznaczono, że w przytaczanej przez Kolegium treści załącznika nr 1 do rozporządzenia prawodawca wskazał wprost na możliwość określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie u.o.g.r.l. możliwości wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami. Spółka nie zgodziła się również z twierdzeniem Kolegium, jakoby wnioskowana zmiana decyzji dotyczyła kwestii nowych, nierozstrzygniętych decyzją ostateczną organu. Skarżąca stwierdziła, że wniosła o zmianę przez dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów odpadu o kodzie [...], w ramach określonego już w wydanej decyzji kierunku rekultywacji. Tym samym w przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej, występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Dopóki bowiem występują te same prawa i obowiązki tych samych podmiotów, ukształtowane obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Kwestią sporną jest natomiast możliwość zmiany ostatecznej decyzji Starosty z [...]r. w sposób wskazany we wniosku spółki z 5 sierpnia 2021 r. Decyzją tą zobowiązano spółkę m.in. do rekultywacji terenów po eksploatacji złoża piasku ze żwirem "K." na działkach [...], [...], [...], [...] i [...]. Ustalono rolny kierunek rekultywacji (z możliwością występowania zbiorników wodnych ), zakreślono jednocześnie termin zakończenia rekultywacji ( nie później do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej ). We wniosku skarżąca zwróciła się o zmianę tej decyzji przez dopuszczenie do użycia w procesie rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych odpadu o kodzie [...] - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] (bez warstwy glebowej i torfu). Możliwość zmiany ostatecznej decyzji przewidziana została m.in. w art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania powyższego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Podkreślić jednocześnie należy, że przedmiotem tego postępowania nie może być ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub kontrola legalności decyzji dotychczasowej, której zmiany domaga się strona. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, to jest czy za zmianą w określonym przez stronę zakresie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyroki NSA z: 22.01.2021 r., II OSK 2327/20; 19.12. 2018 r. II OSK 254/17; 3.04.2019 r., II OSK 600/17- dostępne pod adresem http://orzecznictwo.nsa. gov.pl). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (zob. wyrok NSA z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09). W konsekwencji, nie jest możliwe uzupełnienie decyzji, objętej wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., o elementy, których nie wskazano w pierwotnej decyzji. Z uwagi na powyższe nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, wywody skarżącej, że w decyzji wydawanej w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwy organ może precyzować – w ramach określenia kierunku wykonania rekultywacji gruntów – sposób, w jaki rekultywacja ma zostać wykonana czy też określać surowce, które mają być użyte w procesie rekultywacji. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W cytowanym przepisie ustawodawca nie przewidział obowiązku zawarcia w decyzji rekultywacyjnej zapisów zezwalających na wykorzystanie odpadów w ramach rekultywacji. Jak zasadnie wskazało Kolegium, w orzecznictwie wyrażane są rozbieżne poglądy co do możliwości określania nie tylko kierunku, ale też sposobu rekultywacji gruntów rolnych. Przykładowo, WSA w Białymstoku stwierdził, że uprawnienie do zawarcia w decyzji rekultywacyjnej zapisów zezwalających na wykorzystanie odpadów w ramach rekultywacji można wywieść nie z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., lecz dopiero z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, gdyż przepis lp. 1 tego załącznika, uzupełnia normę art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., rozszerzając kompetencje starosty o prawo do określenia w decyzji rekultywacyjnej możliwości odzysku niektórych odpadów w procesach odzysku R3 i R5 (zob. wyrok z 23.12.2021 r., II SA/Bk 709/21). Natomiast WSA we Wrocławiu (zob. wyrok z 19.11.2020 r., II SA/Wr 291/20), wywiódł, że treść art. 22 ust. 3 u.o.g.r.l., jasno wskazuje, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu kompetentny organ określa "kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów", a zatem wskazanie konkretnych warunków tej rekultywacji, stanowiłoby wyjście ponad materię, którą określa ustawa. Bez względu jednak na to, czy art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. uprawnia starostę do określenia sposobu (warunków) rekultywacji, czy też jest to wyłączone, istotne w niniejszej sprawie jest to, że w decyzji z [...]r. Starosta ograniczył się do ustalenia kierunku rekultywacji (rolny - ze zbiornikami wodnymi) i nie obligował spółki do użycia w procesie rekultywacji konkretnych surowców czy odpadów. W konsekwencji, nie jest możliwa zmiana przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., która ma polegać na wprowadzeniu dodatkowego obowiązku spółki przez wskazanie konkretnych warunków rekultywacji w określonym tą decyzją kierunku. Z sentencji ww. decyzji wynika bezspornie, że choć Starosta zobowiązał spółkę do rekultywacji terenów kopalnianych w ustalonym kierunku i terminie, to nie wskazał konkretnych działań czy sposobów, które mają prowadzić do realizacji określonego w decyzji celu – rekultywacji w kierunku rolnym (z możliwością występowania zbiorników wodnych). Dodać można, że także w uzasadnieniu decyzji Starosta nie zamieści nawet najmniejszej sugestii w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.