II SA/Ol 14/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 23 października 2003 r. nr "[...]" w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych: I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § l ustępie l punkcie l; II zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącego kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uchwale z dnia 23 października 2003 r., Nr "[...]", w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta K., Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24, póz. 142 ze zm.), postanowiła w § l ust. l pkt l , że placówki handlu detalicznego mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 5°° i nie później niż do godziny 22°°, a w miesiącach lipiec-sierpień od godziny 5°° i nie później niż do godziny 23°°, przy czym placówki nie prowadzące sprzedaży napojów alkoholowych mogą być czynne całą dobę, natomiast zakłady gastronomiczne mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 6°° i nie później niż do godziny 24°°, z zachowaniem wyjątków określonych w ust. 2. Skargę na wskazaną wyżej uchwałę, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając uchwale obrazę prawa materialnego, tj. art. XII § l wskazanej wyżej ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r., poprzez wprowadzenie reglamentacji godzin sprzedaży napojów alkoholowych w oparciu o przepis, który nie dopuszcza różnicowania godzin otwarcia placówek handlu detalicznego w zależności od rodzaju sprzedawanych towarów, wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że pismem z dnia 18 grudnia 2003 r. wezwał Radę Miejską w K. do zmiany treści zaskarżonej uchwały, lecz ta uch wała z dnia 30 grudnia 2003 r., Nr "[...]", odmówiła wprowadzenia zmian do jej treści. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż jest przedsiębiorcą prowadzącym sklep spożywczy na terenie miasta K., który w ramach swojej placówki sprzedaje m.in. wyroby alkoholowe. Wskazał, że zaskarżona uchwała w § l ust. l pkt l i 2 wprowadza ograniczenia w godzinach otwarcia placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, ustalając, że placówki te mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia, ale tylko we wskazanych w uchwale godzinach, podczas gdy inne sklepy - we wszystkie dni tygodnia przez całą dobę. Analogicznie przedstawia się sytuacja reglamentowania godzin otwarcia placówek gastronomicznych zlokalizowanych poza hotelami (§ l ust. l pkt 2 i ust. 2 pkt 5 uchwały). Przytaczając obszerny fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1394/98, skarżący wskazał ponadto, iż Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż ani przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani przepis art. XII § l powołanej wyżej ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. nie mogą stanowić podstawy prawnej ograniczenia godzin otwarcia sklepów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Wprowadzenie możliwości określania godzin otwarcia placówek handlowych w przepisach wprowadzających kodeks pracy wskazuje natomiast, iż norma ta ma przede wszystkim oddziaływać na sferę stosunków pracownik - pracodawca, a nie sprzedawca - konsument. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżona uchwała nie reglamentuje dni i godzin sprzedaży poszczególnych artykułów w ramach funkcjonowania poszczególnych placówek, lecz jedynie wprowadza generalną regułę dotyczącą dni i godzin funkcjonowania placówek handlu detalicznego dopuszczając, na zasadzie wyjątku, możliwość całodobowego funkcjonowania placówek, jeśli nie prowadzą sprzedaży napojów alkoholowych. Wyjątek ten mieści się w granicach rozsądnego korzystania przez gminę z ustawowo zagwarantowanej samodzielności, którą ma wykorzystywać dla właściwie pojmowanego dobra całej wspólnoty samorządowej, przejawiającego się przede wszystkim w prawie mieszkańców do godziwego wypoczynku, niezakłóconej ciszy nocnej, czy też potrzebie zapobiegania chuligańskim wybrykom, prowokowanym przez osoby kupujące alkohol w porze nocnej. Na marginesie, Rada zauważyła, że zaskarżona uchwała została uznana za zgodną z prawem w trybie nadzoru nad działalnością gminy i opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Rada wskazała również, iż nieporozumieniem jest uznanie w skardze jako tożsamych argumentów dotyczących placówek handlu detalicznego w odniesieniu do zakładów gastronomicznych. Zgodnie bowiem z zaskarżoną uchwałą zakłady gastronomiczne mogą być czynne w K. we wszystkie dni tygodnia pomiędzy godziną 6°°, a 24°°, z zastrzeżeniem możliwości wydłużenia tych godzin na czas trwania imprezy (dyskoteki, przyjęcia, balu) pod warunkiem przestrzegania porządku publicznego, a w przypadku usytuowania w budynkach mieszkalnych dodatkowo zasad porządku domowego i warunków właściwego ograniczenia emisji hałasu do lokali sąsiednich. Rada wskazała ponadto, iż art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy, owszem działa pośrednio na sferę stosunków pracodawcy z pracownikiem, lecz bezpośrednio ma służyć gminie jako organizatorowi zaspokajania potrzeb mieszkańców, ma zatem pełnić funkcję porządkującą. Wskazała, iż w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., Sąd Najwyższy stwierdził, że gmina uwzględniając interesy zarówno przedsiębiorców, konsumentów, jak i mieszkańców może ustalać różne godziny zamykania i otwierania placówek w zależności od położenia i charakteru tych placówek. Sąd stwierdził również, iż w kwestii godzin otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych liczy się nie tylko wolność gospodarcza, lecz konieczne jest także uwzględnienie innych, prawnie gwarantowanych dóbr i interesów m.in. ochrony zdrowia, możliwości wypoczynku, spokoju. Rada wskazała jednocześnie, iż powołany przez skarżącego wyrok NSA, jako wydany w innym stanie faktycznym i prawnym, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W dniu 20 maja 2004 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § l ust. l pkt l zaskarżonej uchwały a ponadto wskazał, iż w marcu 2004 r. Rada Miejska w K. wydała koleją uchwałę, dopuszczającą sprzedaż alkoholu na stacjach benzynowych, w tym również czynnych całodobowo. Odpowiadając na podniesiony zarzut, Przewodniczący Rady wyjaśnił, iż w dacie podjęcia uchwały dopuszczalna była sprzedaż alkoholu na stacjach benzynowych przez całą dobę. Odnosząc się natomiast do przedmiotu niniejszej sprawy, oświadczył, iż celem który przyświecał Radzie przy podejmowaniu uchwały było wypełnienie obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zwłaszcza ograniczenie dostępu do alkoholu ludziom młodym. Kolejnym motywem podjęcia tej uchwały była konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku, ponieważ sklep skarżącego znajduje się w budynku mieszkalnym i często zgłaszane były interwencje ze strony mieszkańców, którzy mają przecież prawo do wypoczynku. Skarżący zaprzeczył, aby w jego sklepie były konieczne interwencje policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Podkreślić należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z § l ust. l pkt l zaskarżonej uchwały, placówki handlu detalicznego mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż od godziny 5°° i nie później niż do godziny 22°°, a w miesiącach lipiec-sierpień od godziny 5°° i nie później niż do godziny 23°°, przy czym placówki nie prowadzące sprzedaży napojów alkoholowych mogą być czynne całą dobę. Z przytoczonego przepisu uchwały wyraźnie wynika, że Rada Miejska w K. ograniczyła godziny otwarcia placówek handlowych, prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w stosunku do placówek, które takiej sprzedaży nie prowadzącą. Zgodnie z uzasadnieniem uchwały Nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2003 r., odmawiającej wprowadzenia zmian do treści zaskarżonej uchwały, odpowiedzią na skargę, jak również wyjaśnieniami Przewodniczącego Rady złożonymi podczas rozprawy, celem który przyświecał Radzie przy podejmowaniu tej uchwały było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego (zapobieganie wybrykom chuligańskim), stworzenie warunków do korzystania przez mieszkańców K. z prawa do wypoczynku oraz wypełnienie obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zwłaszcza ograniczenie dostępu do alkoholu ludziom młodym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.), gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W niniejszej sprawie, podstawą materialno-prawną zaskarżonej uchwały było upoważnienie, zawarte w przepisie art. XII § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Przepis ten stanowi, że gmina określa dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Z treści cytowanego przepisu nie wynika jednak, aby uprawnienie do określenia godzin otwierania i zamykania określonych w cytowanym przepisie placówek oraz dni, w których mają być czynne, stanowiło podstawę do różnicowania sytuacji przedsiębiorców w zależności od rodzaju prowadzonej w tych placówkach sprzedaży. Każde ograniczenie, zagwarantowanej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, swobody prowadzenia działalności gospodarczej, musi wynikać natomiast z wyraźnych postanowień ustawy i być uzasadnione ważnym interesem publicznym. Takie ograniczenie nie wynika z art. XII § l powołanej ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w K. określając, godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego w sposób zróżnicowany, z uwagi na wskazane wyżej cele, które miała spełniać uchwała, przekroczyła zawarte w powołanym przepisie art. XII § l wskazanej wyżej ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r., upoważnienie ustawowe, naruszając tym samym zasadę wolności działalności gospodarczej. Wskazać jednocześnie należy, że wymienione wyżej cele, Rada powinna realizować, ale za pomocą innych, zgodnych z prawem środków. Środki te przewidziane są np. w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwierdził nieważność § l ust. l pkt l zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.