II SA/Ol 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z 7 sierpnia 2024 r., nr [...], Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji", "starosta"), działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], stanowiącej własność S. B. (dalej jako: "skarżący", "strona"), w celu założenia i przeprowadzenia podziemnej kablowej elektroenergetycznej linii średniego napięcia (SN) 15kV (pkt 1 sentencji). W kolejnych punktach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości dotyczy pasa technologicznego o całkowitej powierzchni 80 m2 – oznaczonego kolorem żółtym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Obszar czasowego zajęcia nieruchomości, niezbędny do przeprowadzenia prac budowalnych, dotyczy powierzchni 240 m2 – (pas technologiczny o szerokości 3,00 m) – oznaczono kolorem fioletowym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych wraz z granicami trwałego i czasowego ograniczenia nieruchomości oznaczono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji – załącznik nr 1. Postanowieniem z 9 sierpnia 2024 r., nr [...], starosta sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w wymienionej decyzji w następujący sposób: "Załącznik graficzny nr 1 do decyzji [...] z dnia 07.08.2024r. zastąpić Załącznikiem graficznym nr 1 z dnia 09.08.2024 r. do decyzji [...] z dnia 07.08.2024r." W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie opracowywania decyzji znak: [...] z dnia 07.08.2024 r. dołączono błędny załącznik graficzny nr 1 do decyzji, w związku z tym powstały błąd prostuje się niniejszym postanowieniem. Pozostała treść decyzji pozostaje bez zmian. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, postanowieniem z 12 listopada 2024 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Natomiast decyzją z 12 listopada 2024 r. organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, utrzymał w mocy wskazaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wojewoda podniósł, że niezbędne jest umożliwienie wykonania przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej poprzez rozbiórkę linii napowietrznej i budowę elektroenergetycznej linii średniego napięcia m.in. na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] do elektroenergetycznych stacji transformatorowych SN/nN 15/0,4 kV zasilających odbiorców energii elektrycznej w całej miejscowości [...], [...], [...], [...] oraz łączących sieć SN z miejscowości [...] i [...] (powiązanie umożliwiające dla operatora zdalne przełączanie). Zaznaczono, że przedmiotowa działka objęta została ostateczną decyzją Burmistrza [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 10 stycznia 2024 r. dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15kV w ramach przebudowy linii napowietrznej SN 15kV na podziemną kablową (ETAP II i IV). Na załączniku graficznym (1/14) do ww. decyzji przedstawiono zasięg planowanej inwestycji, rozumiany jako obszary mieszczące się ściśle w granicach wyznaczonych przez linie rozumiane jako "linie rozgraniczające teren inwestycji". Podkreślono, że spełniony został również warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Skargę na decyzję wojewody z 12 listopada 2024 r. wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie faktu, że przeprowadzenie inwestycji celu publicznego, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość podziemnej kablowej elektroenergetycznej linii średniego napięcia spowoduje zniszczenia w świecie roślinnym i zwierzęcym, podczas gdy do obowiązków organów administracyjnych należy dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z 25 lutego 2025 r. II SA/Ol 13/25 WSA w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi strony uchylił postanowienie wojewody z dnia 12 listopada 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z 9 sierpnia 2024 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wojewody z 12 listopada 2024 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzję organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], będącej własnością skarżącego. Podkreślić należy, że rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przekazał do kompetencji starosty wydawanie decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, oddając do kompetencji organu ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to zasadnicze kryterium dopuszczalności ograniczenia własności. Co istotne w sprawie, po wydaniu decyzji z 7 sierpnia 2024 r. organ I instancji postanowieniem z 9 sierpnia 2024 r. (utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z 12 listopada 2024r.) sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w wymienionej decyzji w następujący sposób: "Załącznik graficzny nr 1 do decyzji [...] z dnia 07.08.2024r. zastąpić Załącznikiem graficznym nr 1 z dnia 09.08.2024 r. do decyzji [...] z dnia 07.08.2024r." Natomiast WSA w Olsztynie wyrokiem z 25 lutego 2025 r. sygn. II SA/Ol 13/25 uchylił wskazane postanowienie wojewody z dnia 12 listopada 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z 9 sierpnia 2024 r. WSA w Olsztynie trafnie zauważył w przywołanym wyroku, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (tak NSA w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16, por. też wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18, publ. w CBOSA). Sentencja decyzji jak i załącznik graficzny, do którego odsyła, powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora. Nie może ujść uwadze, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Dlatego wskazuje się na konieczność precyzyjnego rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie by było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 526/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 128/13, publ. w CBOSA). Ustalenie obszaru zajęcia nieruchomości pod realizację inwestycji celu publicznego stanowi zatem istotny element decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W przytoczonym wyroku Sąd uznał, że niedopuszczalne jest uznanie za oczywistą omyłkę zmian w przebiegu zajęcia zobrazowanego w załączniku graficznym. W rozpoznawanej sprawie zaś organ I instancji, uwzględniając wniosek inwestora, jako załącznik graficzny do decyzji wskazał przedłożoną przez inwestora mapę obrazującą projektowany przebieg wnioskowanej linii elektroenergetycznej, zaproponowany przez inwestora skarżącemu pismem z 19 lutego 2024 r., na etapie negocjacji, na który skarżący się nie zgodził. Następnie inwestor zmienił proponowany przebieg inwestycji i przedstawił go właścicielowi przy piśmie z 4 marca 2024 r., na który skarżący również się nie zgodził. Występując o wszczęcie postępowania administracyjnego inwestor załączył zaś do wniosku mapę z ostatnio zaproponowanym przebiegiem. Sąd skonkludował, że powołanie w decyzji załącznika, stanowiącego integralną część decyzji, obrazującego przebieg inwestycji w sposób odmienny niż o to wnioskował inwestor przy wszczęciu postępowania, nie stanowi oczywistej omyłki. W wyniku wydanego wyroku z 25 lutego 2025 r., sygn. II SA/Ol 13/25 przez WSA w Olsztynie integralną część decyzji organu I instancji z 7 sierpnia 2024 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowił pierwotny a więc niewłaściwy załącznik do tej decyzji, określający graficznie przebieg zajętej nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji utrzymał w obrocie decyzję zawierająca błędny załącznik. Dodać należy, że taka decyzja ewidentnie zawiera załącznik niezgodny nie tylko z wnioskiem inwestora, którym organ jest przecież związany, ale również z decyzją Burmistrza [...] Nr [...] z dnia 10 stycznia 2024 r. (akta adm. do sprawy II SA/Ol 13/25) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15kV w ramach przebudowy linii napowietrznej SN 15kV na podziemną kablową na terenie gminy [...] m.in. na działce [...]. Reasumując, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości strony obarczona jest zasadniczą wadą z powodu jej niezgodności (załącznika graficznego) z wnioskiem inwestora oraz z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę zaprezentowane wskazania sądu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd w pkt 1uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.