II SA/Ol 141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 i art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią J. B. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. M. B. (skarżąca) w dniu 19 lipca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią J. B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Opisując ustalony w sprawie stan faktyczny wskazał m.in, że M. B. faktycznie sprawuje opiekę nad babcią. Odnośnie dzieci osoby wymagającej opieki stwierdził: córka T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, córka P. przebywa zagranicą i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, syn F. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest osobą z problemami zdrowotnymi i nie może opiekować się matką. Organ uznał, iż do przyznania świadczenia nie zostało spełnione kryterium o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jest wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała na konieczność rzetelnego rozpoznania jej wniosku. Podkreśliła, że z racji opieki nad babcią nie może podjąć pracy. W uzasadnieniu własnej decyzji, przytaczając treść art. 17 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., Kolegium podniosło, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzić zatem należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że J. B. urodzona w 1930 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2016 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 października 2014 r. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 6 grudnia 2019 r. J. B. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. J. B., której rodzice nie żyją, jest wdową, ma troje żyjących dzieci: córka T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, córka P. przebywa zagranicą i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, syn F. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest więc, że osoba wymagająca opieki – J. B., legitymująca się orzeczeniem o uznaniu za osobę w znacznym stopniu niepełnosprawną, ma dwoje dzieci, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynikało, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - dzieci J. B. zobowiązane w pierwszej kolejności do wypełniania obowiązku alimentacyjnego mogły ten obowiązek wypełniać. W świetle powyższego M. B., sprawującej opiekę nad niepełnosprawną babcią J. B. świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać jeżeli zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki nad matką dzieci będą legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązań do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia bez dokładnego zbadania, kto tak na prawdę opiekuje się członkiem rodziny. Komfort fizyczny i psychiczny, który zapewnia babci, która wymaga całodobowej opieki ze względu na szereg chorób, jak również na wiek powinien stanowić podstawę do udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem podnosząc, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przywołując przy tym treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. W zakresie powyższej przyczyny odmowy, Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej, słusznie zwróciło uwagę organowi I instancji, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę na powyższe. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od daty wejścia w życie wyroku TK wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Co do odmowy zaś przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie znajdował on odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W tym zakresie należy przywołać treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., wg którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w rozpatrywanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierując się literalnym brzmieniem tych przepisów również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmował w części dotychczasowych rozstrzygnięć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym, czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad matką. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że tylko jedno z dzieci J. B. - córka T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast córka P. przebywa za granicą i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a syn F. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest więc, że osoba wymagająca opieki, legitymująca się orzeczeniem o uznaniu za osobę w znacznym stopniu niepełnosprawną, ma dwoje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć zatem należy, że fakt wykonywania pracy zarobkowej za granicą przez osoby zobowiązane do alimentacji z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia od obowiązku alimentacyjnego, niemniej nie przesądza również automatycznie, że po ich stronie nie zachodzą inne uniemożliwiające to przeszkody o charakterze obiektywnym. I chociaż w orzecznictwie uznaje się wprawdzie, że wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18) to wydaje się oczywiste, iż w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki. Nie zostało to jednak przez organy w żaden sposób zweryfikowane. Ponadto - z uwagi na treść art. 132 k.r.o. – w ocenie Sądu w sprawie (wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego uzasadniającego wydane rozstrzygnięcie, z którego ponad wszelką wątpliwość wynikałoby, że dzieci J. B. – F. i P. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki (czy to w formie osobistych starań, czy też dostarczania środków na sfinansowanie opieki) oraz że uzyskanie od nich na czas potrzebnych do tego środków jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym celu należy przesłuchać te osoby w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie organy poprzestały jedynie na pisemnym oświadczeniu skarżącej. Należy jednak rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji w stosunku do J. B., aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką. W tej sytuacji wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w powyżej wskazanym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.