II SA/Ol 1412/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad zabytkami na lata 2014-2018 stwierdza nieważność § 3 uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]"w sprawie zmiany uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2014 – 2018 dla Gminy . Wojewoda reprezentowany przez r.pr. E. S.-W.- wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w S. z dnia 17 września 2015r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...]. z dnia 25 czerwca 2015r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2014-2018 dla Gminy S., żądając stwierdzenia nieważności § 3 tej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że z treści powołanego § 3 wynika, że Rada zastosowała przepisy właściwe dla aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące i określiła termin wejścia w życie uchwały w sposób przewidziany art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Podniesiono, że zgodnie z art. 87 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami gminne programy opieki nad zabytkami stanowią zespół postulatów zmierzających do zachowania znajdujących się na terenie gminy zabytków w jak najlepszym stanie, zapewnienia odpowiedniego wyeksponowania zabytków i zwiększenia ich atrakcyjności dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych. Jednak ich moc wiążąca ograniczona jest do organu wykonawczego, względnie podmiotów wewnątrz struktury organizacyjnej danej jednostki samorządowej. Postanowienia zawarte w takim programie nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć władczych w stosunku do podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu administracji publicznej. Istotną cechą jest ich dezaktualizacja, gdyż okres obowiązywania wynosi 4 lata (art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), co także odróżnia je od aktów prawa miejscowego. Natomiast określony w art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymóg ogłoszenia programu w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie przesądza o powszechnie obowiązującym charakterze. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się bowiem także inne akty prawne, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), którym w tym przypadku jest art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że program opieki nad zabytkami jednostek samorządu terytorialnego nie stanowi aktu prawa miejscowego. W związku z tym zapis § 3 o wejściu uchwały w życie od upływu 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] rażąco narusza przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, bowiem uchwała powinna wejść w życie na zasadach ogólnych tj. z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę organ gminy uznał skargę w części za zasadną. Jednakże zdaniem organu naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. Wskazano, że gminne programy opieki nad zabytkami to inne akty normatywne, które nie stanowią aktu prawa miejscowego. Zatem ich wejście w życie może nastąpić na zasadach ogólnych, tj. z dniem podjęcia, ale przyjęcie w określony przez organ sposób nie narusza rażąco prawa. Podniesiono, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak jest wytycznych w ustawie, które zapewniałyby spójność uchwalania programów. Jednak art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza wymóg ogłoszenia programu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i taki wymóg został zachowany w uchwale. Podniesiono, że organ podziela stanowisko Wojewody, że program opieki nad zabytkami nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednak jego zaszeregowanie w systemie aktów normatywnych budzi wątpliwości. Przywołano w tym zakresie poglądy wyrażane w doktrynie. Powołano się także na okoliczność, ze wiele funkcjonujących w obrocie prawnym programów zawiera zaskarżony zapis. Zdaniem organu z uwagi na niejasny charakter norm zawartych w programach opieki nad zabytki w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, lecz do jego nieistotnego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.) stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Należy wskazać, że do naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona uchwała w § 3 jest sprzeczna z prawem. Podnieść należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. Nr 1446 ze zm., dalej jako: ustawa o ochronie zabytków), który stanowi, że gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przy czym program ten jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków). Gminny program opieki nad zabytkami sporządzany jest na okres 4 lat (art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Zatem uchwała w tej sprawie w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy, bowiem program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Program opieki nad zabytkami ma zatem charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę samorządową. Program powinien zatem, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków włączać problemy ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych, wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju; uwzględniać uwarunkowania ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej; zahamować procesy degradacji zabytków i doprowadzić do poprawy stanu ich zachowania; wyeksponować poszczególne zabytki oraz walory krajobrazu kulturowego; podejmować działania zwiększające atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspierać inicjatywę sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami; określać warunki współpracy z właścicielami zabytków, eliminujące sytuacje konfliktowe związane z wykorzystaniem tych zabytków; podejmować przedsięwzięcia umożliwiające tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami. Podnieść należy, że wprawdzie uchwalenie programu opieki nad zabytkami ma charakter obligatoryjny, ale program taki nie ma statusu prawa miejscowego, ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć władczych względem jednostek spoza aparatu administracji publicznej (M. Cherka red., P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010, nr 8383). Z uchwały w sprawie programu opieki nad zabytkami nie można wyprowadzić norm generalnych i abstrakcyjnych, które są cechą aktów prawa miejscowego. Charakter generalny posiadają bowiem normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (wyrok z dnia 18 kwietnia 2011 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 175/11). Zresztą z odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie kwestionuje okoliczności, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro zatem program opieki nad zabytkami nie stanowi aktu prawa miejscowego, to nie można do niego zastosować przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.), który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis ten warunkuje bowiem możliwość wejścia w życie aktu normatywnego od ogłoszenia go w dzienniku urzędowym, dodatkowo określając termin 14-dniowy od daty publikacji. Takiego warunku nie można jednak zastosować w przypadku uchwały nie stanowiącej akt prawa miejscowego, a tym samym nie będącej aktem normatywnym. Należy przy tym podkreślić, że publikacja zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika wyłącznie z przepisów art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawowego. Przy czym z zapisów tych nie wynika, aby ustawodawca uzależnił wejście w życie uchwały w sprawie programu opieki nad zabytkami od jej publikacji. Tym samym nie można wywieść takiego upoważnienia dla organu gminy. Stąd zapis § 3 zaskarżonej uchwały, uzależniający jej wejście w życie od upływu 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym narusza zarówno przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak i powołany wyżej przepis art. 87 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Odnosząc się do argumentacji strony, że wyżej wskazane naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z powołanym art. 147 § 1 p.p.s.a. dla stwierdzenie nieważności uchwały wystarczające jest stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Niezależnie zatem od oceny charakteru tego naruszenia, które jednak w ocenie Sądu z wyżej podanych względów ma charakter rażący, sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub stwierdzenia, że akt został wydany z naruszeniem prawa w warunkach określonych w powołanym przepisie. Nie ma także znaczenia okoliczność, że uchwały innych rad gmin w tym samym przedmiocie zawierają analogiczne zapisy, jak zapis zawarty w zaskarżonej uchwale, gdyż Sąd dokonuje kontroli legalności wyłącznie zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.