II SA/Ol 1423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych 1. stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...] w sprawie ustalenia dla Gminy Miejskiej szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) i art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 176), podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia dla Gminy Miejskiej "[...]" szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (dalej zwana: Uchwałą). W § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do Uchwały stwierdzono, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik, który (łącznie z warunkami określonymi w pozostałych punktach wskazanego §) reprezentuje "[...]" klub sportowy, który jest członkiem polskiego związku sportowego i uczestniczy we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez ten związek. W skardze do Sądu Prokurator Rejonowy wniósł o "stwierdzenie nieważności § 3 uchwały", zarzucając, iż ograniczenie kręgu uprawnionych do uzyskania stypendium do zawodników klubów sportowych nie mieści się w upoważnieniu do określenia warunków przyznawania stypendiów, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 176) i stanowi istotne naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwana dalej: u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut podniesiony w przedmiotowej skardze jest zasadny. Analizując przepisy skarżonej Uchwały należy wskazać, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 176, ze zm), stanowiąc w art. 31 ust. 1, że: Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Z kolei ust. 3 stanowi, że: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. Z zacytowanego upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport (ust. 3). Słusznie Prokurator w skardze podnosi, że naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w skarżonej Uchwale jest ograniczenie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do Uchwały, zgodnie z którym beneficjentami przyznawanych stypendiów może być zawodnik, który (łącznie z warunkami określonymi w pozostałych punktach ww. §) reprezentuje klub sportowy. Ograniczenie dotyczące przynależności do klubu sportowego stanowi dodatkowy, nieprzewidziany w upoważnieniu ustawowym warunek, jaki winien spełniać sportowiec, by mógł uzyskać stypendium sportowe. Cytowane na wstępie upoważnienie ustawowe nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do reglamentowania możliwości przyznania stypendium sportowego w opisany sposób, przewidując tylko, że jedynymi kryteriami mogącymi być branymi pod uwagę są znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Dyscyplina sportu ważna dla Gminy może być uprawiana przez osoby fizyczne zarówno w ramach klubu sportowego działającego na terenie Gminy, jak również osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportową może nie być związana z żadnym klubem działającym na terenie Gminy, lecz uprawiać dyscyplinę sportową ważną dla niej i osiągać we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, przy czym być jej mieszkańcem. Sąd stwierdził zatem nieważność skarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do niej, uznając, iż w sposób istotny narusza ona obowiązujący porządek prawny w omówionym zakresie, wprowadzając niedopuszczalne w świetle ustawy kryterium. W zakwestionowanym przepisie doszło do nieznajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o stypendium sportowe, wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego. Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów, jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać granic ustawowego upoważnienia gminy. Wskazany przepis wykracza poza zakres upoważnienia i narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Przewidziane w Uchwale wyłączenie nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie ma podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi kryteriami ustalania zasad przyznawania stypendiów są znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz osiągnięty wynik sportowy. Odwołując się do nieprzewidzianego ustawą kryterium Rada przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Sąd uznał je za niezgodne z prawem, gdyż brak jest podstawy prawnej do tego, aby gminne akty prawa miejscowego dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia stypendium sportowego poprzez brak przynależności do kluby sportowego. Reasumując Sąd stwierdził, że przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego wskazanego we wcześniejszych wywodach, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności wymienionej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. W tym względzie należy odnotować, że choć z uzasadnienia skargi wynika, iż ma ona za przedmiot wyłącznie zakwestionowany § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika, to w petitum skargi figuruje cały § 3. Dlatego w pkt II wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, iż w pozostałym zakresie skarga ulega oddaleniu.