II SA/Ol 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi spółki A na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 340 zł. (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowaniu sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie wniosku pełnomocnika "[...]" Spółki z o.o. w O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. przy ul. "[...]" działki nr "[...]" o powierzchni 21891 m2 jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia 21 listopada 2007r., doręczonym stronie w dniu 9 grudnia 2007r., Prezydent Miasta O. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową opłatę roczną w kwocie 59.000,00 zł za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu w wysokości 442.384,27 zł. Jednocześnie pouczono stronę o możliwości złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo uzasadnione w mniejszej wysokości w ciągu 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wypowiedzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Pouczono także stronę o skutkach nie złożenia wniosku. Wskazano, iż termin złożenia przez stronę wniosku upłynął w dniu 8 stycznia 2008r., zaś przedmiotowy wniosek został złożony osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 9 stycznia 2008r., a zatem po terminie. Podano, iż wniesienie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego nie wniesieniem, a zgodnie z art. 78 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku nie złożenia wniosku, właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podniesiono, iż w zaistniałej sytuacji Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzyć wniosku, a postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste wskazanego gruntu stało się bezprzedmiotowe. W orzeczeniu pouczono stronę, iż może wnieść sprzeciw od tego orzeczenia w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, za pośrednictwem Kolegium. Na skutek wniesionego sprzeciwu postanowieniem z dnia "[...]" Sąd Okręgowy w O. odrzucił pozew w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, gdyż od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym ""[...]" Spółka z o.o." S.K.A. w O. (spółka przekształcona z "[...]" w O.) reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawny E. K., wniosła skargę na powyższe orzeczenie do tut. Sądu. Skarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że pismo Prezydenta Miasta O. z dnia "[...]" zawierające wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste, zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 9 grudnia 2007r. oraz naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., że użytkownik wieczysty złożył wniosek po upływie przepisanego terminu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Wskazano, iż pismo z dnia 21 listopada 2007r. zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu za pośrednictwem gońca Urzędu Miasta w dniu 9 grudnia 2007r., tj. w niedzielę, kiedy siedziba przedsiębiorstwa użytkownika wieczystego, w której znajduje się sekretariat, jest zamknięta. W dniach wolnych od pracy działa bowiem jedynie wyodrębniony dział pogotowia technicznego, znajdujący się w odrębnym budynku i to właśnie jeden z pracowników tego działu, który pełnił tam niedzielny dyżur w dniu 9 grudnia 2007r. musiał pokwitować odbiór pisma. W tych okolicznościach nie można uznać, że pismo to zostało skutecznie doręczone w myśl art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści powołanego przepisu, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, podano, iż osobą taką w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością jest członek organu spółki uprawniony do jej reprezentowania lub pełnomocnik procesowy spółki, ustanowiony w postępowaniu administracyjnym w sprawie albo pracownik uprawniony do odbioru pism. Skoro zatem w przedsiębiorstwie wyodrębniony jest sekretariat, który prowadzi obsługę kancelaryjną, tylko tam powinna być dostarczana korespondencja. W przedmiotowej sprawie pismo zostało doręczone nawet nie pracownikowi zajmującemu się bieżącą obsługą, ale pracownikowi pogotowia technicznego. Zgodnie z orzecznictwem zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego pracownicy wyspecjalizowanych komórek nie są uprawnieni do odbioru pism. Tym bardziej, jeżeli odnosi się to do pracownika, który pełni dyżur w odrębnym budynku swojego działu w niedzielę, a więc także poza normalnymi godzinami pracy. Za nieprawidłowe należy uznać zatem działanie gońca Urzędu Miasta, który nie dość, że doręczył pocztę w niedzielę, to jeszcze nie upewnił się, czy pracownik pełniący wtedy dyżur w pogotowiu technicznym jest upoważniony do odbioru pism. Zgodnie z powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1997r. to właściciel gruntu, czyli Gmina O., działając za pośrednictwem gońca, winien wykazać się należytą starannością w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, pełnomocnik spółki wskazał, iż pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 22 listopada 2007r. w ogóle nie zostało doręczone, a zatem wysokość opłaty rocznej nie została wypowiedziana. Wskazano, iż ewentualnie można uznać, iż doręczenie wypowiedzenia nastąpiło z dniem 10 grudnia 2007r., kiedy to pismo zostało przekazane do sekretariatu spółki i wpisane do jego repertorium. Wówczas należałoby uznać, iż złożenie wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej była niezasadna, zostało dokonane z zachowaniem ustawowego terminu i winien być on rozpoznany merytorycznie. Pełnomocnik skarżącej spółki podniosła również zarzuty merytoryczne dotyczące bezzasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Wskazano, iż wycena dokonana w operacie szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2007r. nie odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości, a tym samym nie można uznać jej za miarodajną dla celów obliczenia opłaty rocznej. Właściciel nie uwzględnił także charakteru usług świadczonych przez spółkę, które polegają na odbiorze odpadów komunalnych od mieszkańców miasta. Wzrost opłat z tytułu użytkowania wieczystego oznaczać będzie bowiem konieczność podniesienia cen za wywóz odpadów. Jednocześnie wraz ze skargą został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, iż pismo Prezydenta Miasta O. z dnia 21 listopada 2007r. zostało doręczone osobie nieuprawnionej do odbioru pism w tej jednostce, nie zmienia faktu, iż postępowanie przed Kolegium w tej sprawie było bezprzedmiotowe, w związku z czym podlegało umorzeniu. W tej sytuacji bowiem organ nie mógł wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie, ani też niedopuszczalne było ugodowe jej załatwienie między stronami. W piśmie z dnia 2 marca 2009r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała żądania zawarte w skardze, dodatkowo wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności wypowiedzenia wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste dokonane przez gminę Olsztyn, gdyż nie zostało ono doręczone użytkownikowi wieczystemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przede wszystkim należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznawał niniejszą sprawę z uwagi na postanowienie Sądu Okręgowego w O. z dnia "[...]", w którym Sąd ten stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej. Stosownie zaś do art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zważyć jednak należy, iż umowa użytkowania wieczystego ma charakter umowy cywilnoprawnej. Jest to prawo czasowe, w którym istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych, które ustawodawca traktuje jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten składa się przeciwko właściwemu organowi, przy czym ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Należy zaznaczyć, iż złożenie tego wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca reguluje jedynie sytuację strony w przypadku niezłożenia wniosku przez użytkownika wieczystego, która w takim przypadku zobowiązana jest do uiszczania opłaty w nowej wysokości. Regulacji tej nie można jednak odnosić także do sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu, bądź też w przypadku kwestionowania przez stronę skuteczności dokonanego wypowiedzenia. Stosownie bowiem do art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wniosku dotyczącym aktualizacji opłaty orzeka Kolegium, które winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dochodzi Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed Kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie, podnosząc, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Uznano bowiem, iż złożenie wniosku z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego niewniesieniem przez stronę i że w takim przypadku obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić bowiem jedynie taki skutek jak odmowa przyznania uprawnienia, a nie podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Co więcej w niniejszej sprawie skarżący w ogóle kwestionuje skuteczność dokonanego wypowiedzenia, co wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów jeżeli do ugody nie doszło, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Treść art. 79 ust. 3 wskazanej ustawy wyraźnie określa rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium, mianowicie: ustalających nową wysokość opłaty lub oddalających wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Spółce możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została ostatecznie rozstrzygnięta. W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpatrzenie kwestii, iż aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w mniejszej wysokości nie może być rozpoznany przez sąd administracyjny, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Nadto jak wskazano wyżej sądy administracyjne są powołane jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Sąd administracyjny nie posiada natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. W sprawach zaś z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej ustawą o gospodarce nieruchomościami, merytoryczne rozstrzyganie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.