II SA/Ol 15/13

Dnia 19 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", znak: "[...]", wydana z upoważnienia Wojewody przez Zastępcę Kierownika Oddziału Infrastruktury i Geodezji Delegatury Urzędu Wojewódzkiego o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Wójta Gminy od decyzji Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę z decyzji nr "[...]" w części dotyczącej działki nr "[...]" na K. K. i R. K. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty wydał kolejno następujące decyzje: - w dniu "[...]" r. nr "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, budynku gospodarczego i wiaty, w ramach dwupokoleniowego siedliska rolniczego na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" i "[...]" obręb O., gm. M., - w dniu "[...]" r. nr "[...]" zmieniającą powyższą decyzję w trybie art. 155 kpa w części lokalizacji wjazdu, - w dniu "[...]" r. nr "[...]" przenoszącą, na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z lokalizacją na działce nr "[...]" obręb O., gm. M. na J. i W. R., - w dniu "[...]" r., nr "[...]" przenoszącą, na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z lokalizacją na działce nr "[...]" obręb O., gm. M. na K. K. i R. K. - w dniu "[...]" r., nr "[...]" zmieniającą decyzję nr "[...]" poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego oraz zamiennego projektu zagospodarowania działki nr "[...]", - w dniu "[...]"., nr 406/12 zmieniającą decyzję nr "[...]" poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego oraz zamiennego projektu zagospodarowania działki nr "[...]". W dniu 29 października 2012r. Wójt Gminy, powołując się na art. 28 i 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. naruszenie interesu prawnego gminy w związku z nierespektowaniem zapisów uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz powstaniem po stronie gminy nowych obowiązków, wniósł odwołanie od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]". Wskazał, że decyzja ta doręczona została mu w dniu 15 października 2012r. Zarzucił, że przeniesienia pozwolenia na budowę budynków, w ramach tworzonego siedliska rolniczego, dokonano z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Gminy Milejewo Nr XiX/99/2008 zabudowa w ramach siedliska dopuszczalna była tylko dla osób, które posiadały na terenie gminy gospodarstwo rolne o określonej powierzchni. Osoby, na rzecz których dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę nie spełniały tego warunku. Doszło tym samym do przekształcania terenów rolnych na budowlane z obejściem prawa. Starosta, przekazując niniejsze odwołanie do rozpatrzenia Wojewodzie, wyjaśnił, że decyzja doręczona została Wójtowi Gminy jedynie do wiadomości. Wskazał, że inwestor ubiegający się o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę spełnił wszystkie warunki wynikające z pierwotnej decyzji, oświadczając m.in. iż posiada areał o wymaganej powierzchni. Zaskarżoną decyzją, wymienioną na wstępie, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, wobec uznania, że Wójt Gminy nie jest stroną postępowania w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, ze zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony posiadają tylko podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Wskazano, że w omawianym przypadku są to G. G. oraz K. K. i R. K. Gmina, reprezentowana przez Wójta gminy, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem przepisów: art. 3 pkt 20, art. 28 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła treść powołanych przepisów. Stwierdziła, że przepis art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuciła, że organ nie przeanalizował obszaru oddziaływania inwestycji w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w uchwale z dnia 18 czerwca 2003r. nr VII/55/03 i z dnia 15 października 2008r. nr XIX/99/2008. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2013r. pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Podał, że Gmina jest właścicielem dróg wewnętrznych polnych w miejscowości O. i treść zaskarżonej decyzji oddziałuje na sferę jej praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., o niedopuszczalności odwołania. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09, wyrok z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. II OSK 1367/10 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 609). Z uwagi na doręczenie Wójtowi gminy kwestionowanej decyzji w terminie późniejszym niż adresatom decyzji, wskazać trzeba, że terminowość wniesienia odwołania organ II instancji bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń co do dopuszczalności odwołania. Zbędne jest badanie kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania zarówno wtedy, gdy organ rozstrzyga formalnie o braku legitymacji odwoławczej określonego podmiotu w trybie art. 134 k.p.a., jak też wówczas gdy czyni to na etapie rozpoznawczym i umarza postępowanie wobec stwierdzenia, że odwołujący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, zachodzi w razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji (tak: NSA w wyroku z dnia 27 maja 2011r., sygn. akt II OSK 938/10, publ. LEX nr 1081962). Przechodząc od tych ogólnych rozważań do istoty sporu, sprowadzającego się do rozstrzygnięcia, czy stronami w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, mogą być jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czy także inne podmioty, wskazać trzeba, że co do zasady krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Jednak te ogólne unormowania nie mają zastosowania do decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę został wyznaczony normą zawartą w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane"). Stanowi on wprost, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a., wyłączając jego stosowanie w tym konkretnym przypadku. Na uwagę zasługuje tutaj użyty przez ustawodawcę zwrot "jedynie". W ten sposób określony został jednoznacznie krąg podmiotów będących uczestnikami omawianego postępowania. Jest to unormowanie, jak wnioskować można, które wzięło pod uwagę dorobek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstały na tle spraw rozpoznawanych przy badaniu legalności decyzji wydanych na podstawie tegoż przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1053/97) wyjaśnił, że "zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża". Również w wyroku z dnia 19 czerwca 2007r., sygn akt II OSK 913/06 (dostępny w internetowej Bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www. nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że adresatami decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Sąd orzekający w tamtej sprawie również zajął stanowisko, że zmiana podmiotu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie powoduje wyeliminowania wydanego pozwolenia na budowę, dochodzi jedynie do przeniesienia tej decyzji na inny podmiot. Jest to zatem wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Inwestycja realizowana jest na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, a nowy adresat kontynuuje zamierzenie inwestycyjne określone w pozwoleniu na budowę, przyjmując warunki w nim zawarte. Mając powyższe na uwadze, skoro ani Gmina, ani jej organ wykonawczy nie należy do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów, to Wojewoda zasadnie odmówił wnoszącemu odwołanie przymiotu strony i umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do badania, czy i w jaki sposób został naruszony interes prawny odwołującego się w sytuacji, gdy z treści art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie, tak jak to przyjął organ odwoławczy - G.G. oraz K. K. i R. K.. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.