II SA/Ol 150/18

Dnia 24 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi E. K. i G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ I instancji, PINB) decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał E. K. i G. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. "[...]" obr. A, gm. A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając brak ustalenia daty zakończenia budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ponownie nakazał E. K. i G. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. "[...]" obr. A, gm. A. Organ I instancji uznał za wiarygodną informację przyjętą przez organ II instancji, dotyczącą zakończenia budowy przedmiotowego obiektu pod koniec 1995r., wskazując, iż także E. K. podała, że budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wraz z wykończeniem, sfinalizowana została pod koniec 1995r. Według organu I instancji na wybudowanie przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, jednak inwestorzy nie uczynili zadość temu obowiązkowi. Tym samym należało rozpocząć procedurę legalizacyjną. Dlatego też na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z "[...]" PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Inwestorzy nie przedłożyli jednak, pomimo przesuwania kolejnych terminów, stosownej decyzji. Organ ustalił natomiast, że Wójt Gminy wydał w dniu decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która to decyzja uzyskała walor ostateczności. W związku z niespełnieniem warunków legalizacji konieczne było zatem podjęcie rozstrzygnięcia o nakazaniu rozbiórki przedmiotowego budynku. Od ww. decyzji PINB z dnia "[...]" odwołanie złożyły E. K. oraz G. K., podnosząc, że zostało utworzone Stowarzyszenie Działkowców A, którego pełnomocnik wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013r. wystąpił do Wójta Gminy o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ew. "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania legalizacyjnego w sprawie. Stwierdził, że na podstawie odpowiedniego postanowienia inwestorzy zostali zobligowani do przedłożenia wymaganych dla legalizacji obiektu dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Takiej decyzji jednak nie przedłożyli. Organ odwoławczy podkreślił natomiast, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec nie przedłożenia przez inwestorów wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, zobligowany był przepisami ustawy Prawo budowlane o orzeczeniu nakazu rozbiórki spornego budynku rekreacji indywidualnej. Wskazał również, że ewentualna przyszłościowa zmiana planu miejscowego umożliwi inwestorom wybudowanie domku letniskowego na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 7 lipca 2014r. skargę na ww. decyzję wywiodły E. K. i G. K. (skarżące), wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie wykazanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia materiał dowodowy został dostatecznie zebrany i prawidłowo oceniony; 2) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; 3) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ II instancji zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy winien uzupełnić materiał dowodowy w sprawie w celu uzyskania informacji czy nie zaistniało zagadnienie wstępne, wpływające na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego; 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania podczas gdy były ku temu przesłanki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował podnoszonych przez skarżące okoliczności, które wskazywały na konieczność zawieszenia postepowania ze względu na złożony wniosek o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja. W ocenie skarżących jest to okoliczność, która co najmniej powinna być przesłanką do przedłużenia im terminu na dostarczenie dokumentów niezbędnych do legalizacji ich przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 23 października 2014r. E. K. i G. K. przedłożyły wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, wskazując na podstawę prawną w postaci art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podniesiono w tym kontekście, że zawieszenie niniejszego postępowania jest zasadne do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy w dniu "[...]" w sprawie znak "[...]", odmawiającej na rzecz E. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. "[...]" w obr. A gm. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r., II SA/Ol 848/14 zawiesił postępowania sądowe w przedmiocie rozbiórki spornego budynku do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy spornej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018r., II OSK 986/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1067/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym tut. Sąd postanowieniem z dnia 1 marca 2018r., II SA/Ol 848/14 podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nakazaniu skarżącym rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem na działce nr ew. "[...]" obr. A gm. A. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że sporny budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 października 2011r. (protokół z kontroli budowy obiektu budowlanego, akta adm., k. – 13) organ I instancji stwierdził, że na działce nr ew. "[...]" obr. A, gm. A posadowiony jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z użytkowym poddaszem. Jest to budynek o wymiarach 5,55 m x 4,50 m, posadowiony na słupkach z bloczków betonowych. Do budynku od strony południowej dobudowany jest zadaszony taras z podestem drewnianym o wym. 5,55 cm X 2,60 zm. Od strony północnej budynku przy ścianie wykonany jest komin z cegły ceramicznej. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną oraz kominek. Niewątpliwie wybudowany budynek wymagał pozwolenia na budowę, nie spełniał bowiem wymogów przewidzianych dla obiektów, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę (w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wskazano budynków rekreacji indywidualnej). Z ustaleń organów wynika również, że budowa spornego obiektu została zakończona w 1995 r. W niniejszej sprawie prawidłowo zatem przyjął organ nadzoru budowlanego, że zastosowanie winny mieć przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409). Nadmienić należy, że są to przepisy ewidentnie korzystniejsze dla skarżących niż przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według poprzednio obowiązujących przepisów skarżące zobowiązane byłyby do rozbiórki przedmiotowego budynku bez możliwości jego legalizacji. W myśl natomiast mającego zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 art. 48 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Wspomniany przepis może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 ustawy Prawo budowlane jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia. W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie. Jednakże należy pamiętać, że nakaz rozbiórki, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b., nie ma charakteru bezwzględnego. Na gruncie niniejszej sprawy postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, usytuowanego na działce nr ew. "[...]" obr. A, gm. A, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na skarżące obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w tym m.in. ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postanowienie to było zmieniane na wniosek inwestorów w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków: odpowiednio postanowieniami z dnia "[...]" i z "[...]". Jako ostateczny termin wykonania obowiązków został wskazany 30 listopada 2013r. Niewątpliwie w dniu wydawania decyzji przez organy obydwu instancji w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (znajduje się w aktach adm. sprawy). Ponadto w dniu 31 grudnia 2013r. pracownik PINB ustalił (notatka służbowa z 31 grudnia 2013 r., akta adm., k. - 36), że skarżące nie występowały do tego dnia z ponownym wnioskiem o uzyskanie warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Nadmienić należy w tym miejscu, że wspomniana decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została zaskarżona w trybie stwierdzenia nieważności. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018r., II OSK 986/16, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1067/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jednoznacznie przekonuje, że inwestor nie był w stanie przedłożyć wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co było warunkiem niezbędnym dokonania legalizacji posadowionego obiektu budowlanego. Skoro zaś nie została spełniona przesłanka legalizacji to organ musiał orzec nakaz rozbiórki rzeczonego budynku. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Dostrzec trzeba, że organ nadzoru budowlanego dążył do zalegalizowania przedmiotowego budynku, oczekując na wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, a to oznacza, że dla jego prowadzenia nieistotne są inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Organ nie miał zatem podstaw do zalegalizowania przedmiotowego budynku w oparciu o inne dokumenty niż wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatem zastosował ten przepis ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie, chcąc zalegalizować sporny obiekt. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest spójny i kompletny oraz stanowiący wystarczającą podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Niezasadny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 9 i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu bezpodstawny jest również zarzut wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania podczas gdy były ku temu przesłanki. Wskazany przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. daje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według skarżących konieczność zawieszenia postepowania w niniejszej sprawie wynikła ze względu na złożony wniosek o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiona jest sporna inwestycja. Trzeba mieć na uwadze, że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (vide: wyrok NSA z 12 lipca 2017r. II OSK 2872/15, dostępny w CBOSA). Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 czerwca 2017r., II GSK 2690/15, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu złożenie wniosku o uchwalenie planu miejscowego obejmującego swym zakresem teren spornej inwestycji z całą pewnością nie jest zagadnieniem wstępnym uniemożliwiającym organowi wydanie przedmiotowej decyzji. Nie stanowi też przyczyny uzasadniającej kolejne przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji. Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżących co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.