II SA/Ol 151/22

Dnia 17 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 roku sprawy ze skargi R.N. i J. N. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 stycznia 2022 r. R. N. i J. N. (dalej jako: "skarżący") zaskarżyli do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "organ", "RDOŚ") nr 52 z dnia 13 października 2020 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece Pasłęce". Zarzucili, że w zarządzeniu tym bezpodstawnie zakwalifikowano obszar ich zabudowanej działki budowlanej nr [...], o pow. 1272 m2, położonej w miejscowości S., gm. G. do ochrony czynnej, zamiast do ochrony krajobrazowej. Oświadczyli, że narusza to ich interes prawny, ponieważ zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uniemożliwia im budowę nowego budynku w miejsce budynku kwalifikującego się do rozbiórki. Wyjaśnili, że od czasów przedwojennych działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej 78 m2 oraz dwoma budynkami gospodarczymi. Udokumentowali zły stan techniczny budynku mieszkalnego. Wskazali, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. ww. działka położona jest na terenie oznaczonym jako MUT – teren mieszkaniowo-usługowy i rekreacji indywidualnej. Stwierdzili, że RDOŚ uzgodnił studium, a tym samym wydał zgodę na użytkowanie działki. Następnie organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla nowego budynku. Zdaniem skarżących doprowadziło to do niespójności prawa i wydania zarządzenia z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 5 lit. i) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody. Zarzucili także naruszenie art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, przepisów rozdziału 3 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektów planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, towarów i składników przyrody (Dz. U. z 2005 r. nr 94, poz. 794) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zarządzenia bez przeprowadzenia identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków, które uzasadniałyby zakwalifikowanie ternu działki do ochrony czynnej w rozumieniu art. 5 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podkreślili, że organ nie uzasadnił w żaden merytoryczny sposób, jak wyburzenie starego domu i wybudowanie nowego wpłynie negatywnie na cele i zadania rezerwatu przyrody. Podnieśli, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wydzielone i zabudowane tereny budowlane z racji swoich funkcji nie mieszczą się w zadaniach i celach czynnej ochrony. Zaznaczyli, że RDOŚ nie planuje żadnych zadań ochronnych dla ich działki, co wynika z treści uzasadnienia do zarządzenia. Skarżący udokumentowali, że występowali do RDOŚ z wnioskiem o zmianę zarządzenia, ale organ odmówił. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej obszaru należącej do nich działki i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarządzenie wydane zostało w oparciu o zapisy art. 22 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej jako: "u.o.p."), zgodnie z którym dla rezerwatu przyrody, do czasu ustanowienia planu ochrony, sprawujący nadzór sporządza projekt zadań ochronnych. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy rezerwat przyrody nie posiada planu ochrony, organ wydał zadania ochronne. Akt ten uwzględnia zapisy wynikające z art. 22 ust. 3 u.o.p. RDOŚ wskazał, że art. 5 pkt 5, 8 i 9 cytowanej ustawy definiuje ochronę ścisłą, czynną i krajobrazową. Podniósł, że zapisy dotyczące ochrony krajobrazowej jako jedyne z ww. znalazły odzwierciedlenie w zapisach art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., zgodnie z którym zakazy wyszczególnione w art. 15 ust. 1 u.o.p. przestają obowiązywać m. in. w przypadku obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W ocenie organu dokonanie zmiany ww. aktu prawnego w zakresie określonego rodzaju ochrony, tj. jak wnosili skarżący z ochrony czynnej na krajobrazową, nie jest uzasadnione z przyrodniczego punktu widzenia, gdyż poprzez zniesienie zakazów obszar nie byłby w żaden sposób chroniony, co z punktu ochrony rezerwatowej nie byłoby wskazane. RDOŚ podał, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 5 stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M. P. z 1970 r. poz. 21) w skład rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece Pasłęce" wchodzą wyszczególnione w ww. akcie prawnym jeziora, rzeki, grunty Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, dalej Lasy Państwowe, pasy gruntów państwowych inne niż grunty Lasów Państwowych o szerokości 100 m oraz prywatne o szerokości 10 m położone wzdłuż rzek, jezior i rozlewisk, o których mowa w tym akcie. Analizując zapisy ww. zarządzenia można domniemywać, że organ uznający obszar za rezerwat przyrody chciał stworzyć, m.in. poprzez objęcie gruntów prywatnych rezerwatem, bufor ochronny dla obszarów położonych wzdłuż rzek i jezior w celu niedopuszczenia do ich zabudowy, co mogło być podyktowane zabezpieczeniem bazy żerowej dla przedmiotu ochrony w ww. rezerwacie przyrody, tj. bobra europejskiego. Świadczyć o tym może zapis pkt 4 ppkt 12 zarządzenia Ministra w brzmieniu "na obszarze rezerwatu zabrania się wznoszenia budowli oraz zakładania lub budowy urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych". Zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, znalazł również odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody (art. 15 ust. 1 u.o.p.). RDOŚ zaznaczył, że obszar zajęty przez grunty prywatne, zgodnie z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 1970 r., wynosi 350 ha. Oznacza to, że wskazując w zadaniach ochronnych obszar do ochrony krajobrazowej organ powinien tym rodzajem ochrony objąć wszystkie grunty o takim charakterze, ze względu na brak danych o właścicielach tych działek oraz sposobu ich wykorzystywania. Wybór do ochrony krajobrazowej jedynie działki skarżących, zdaniem organu, oprócz tego, że nie jest zasadny z przyrodniczego punktu widzenia, to mógłby przyczynić się do powstania sporu pomiędzy RDOŚ a pozostałymi prywatnymi właścicielami działek. Nadmieniono, że w skarżonym zarządzeniu wskazane zostały obszary ochrony krajobrazowej i czynnej. Ochroną krajobrazową objęty został obszar rezerwatu obejmujący grunty znajdujące się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oznaczone jako oddziały leśne: [...] Leśnictwo Kurowo Nadleśnictwo Zaporowo, na których zlokalizowane są szkółki leśne oraz pasieka. Pozostały obszar rezerwatu, w tym działki oznaczone w ewidencji jako rzeki i jeziora, objęte zostały ochroną czynną, co ma na celu umożliwienie podejmowania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oraz innym podmiotom działających na rzecz ochrony przyrody czynności związanych z ochroną środowiska przyrodniczego w przypadku, kiedy taka konieczność zajdzie. W zadaniach ochronnych będących przedmiotem skargi zostały ujęte czynności, które z przyrodniczego punktu widzenia są niezbędne do wykonania w ramach ochrony środowiska wodnego będącego miejscem życia m.in. ryb, ochrony ornitofauny bytującej na terenie rezerwatu oraz działania związane z prowadzeniem czynności kontrolnych przez członków Polskiego Związku Wędkarskiego oraz straż rybacką osób łowiących na rzece Pasłęce, jeziorze Sarąg, Isąg i Łęguty. Dla wszystkich czynności ujętych w zadaniach ochronnych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zidentyfikował zagrożenia i ustalił sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Czynności nieujęte w przedmiotowym akcie prawnym nie wymagały przeprowadzenia czynności związanych z identyfikacją zagrożeń i ustaleniem sposobów ich eliminacji lub ograniczenia. Zważono, że powierzchnia całego rezerwatu zgodnie z aktem prawnym wynosi 4030,25 ha. Trudno więc byłoby przeprowadzić na wszystkich gruntach wchodzących w skład rezerwatu identyfikację zagrożeń. Zdaniem RDOŚ, żadna zabudowa na terenie rezerwatu o charakterze prywatnym nie będzie służyć jego ochronie, gdyż wiadomym jest, że podczas jej użytkowania mogą zostać naruszane zakazy wynikające z zapisów art. 15 ust. 1 u.o.p. Zapis art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p daje jedynie możliwość budowy i przebudowy obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody. Podkreślono, że rezerwaty przyrody obok parków narodowych są najwyższą i najbardziej restrykcyjną formą ochrony przyrody. Wszystkie czynności wykonywane na jego obszarze winny być podporządkowane wymogom ochrony przyrody. Nabywając więc działkę/nieruchomość w rezerwacie, trzeba liczyć się z szeregiem ograniczeń, z których właściciele prywatni nie są zwalniani, pomimo że działa ustawa Kodeks cywilny. Skarżący dokonując zakupu działki od Lasów Państwowych byli w posiadaniu informacji o jej położeniu na obszarze rezerwatu przyrody, a tym samym o zakazach obowiązujących na tej formie ochrony przyrody (wpis o położeniu działki na terenie rezerwatu przyrody "Ostoja bobrów na rzece Pasłęce" zamieszczony został na str. 2 przedłożonej przez skarżących kopii aktu notarialnego). Ograniczenia obowiązujące w rezerwatach przyrody są jednakowe dla wszystkich posiadaczy gruntów/nieruchomości, które są na tej formie położone. Stwierdzenie skarżącego, że wyburzenie starego budynku i wybudowanie nowego w niedalekiej odległości od tego, który podlegać będzie rozbiórce nie naruszy zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody jest więc mylne. Budowa nowego domu przyczyni się do naruszenia kilku zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody, a mianowicie: budowy obiektów budowlanych (art. 15 ust. 1 pkt 1), niszczenia gleby (art. 15 ust.1 pkt 9), ruchu pieszego (art. 15 ust. 1 pkt 15), ruchu pojazdów poza drogami publicznymi (art. 15 ust. 1 pkt 18), zakłócania ciszy (art. 15 ust. 1 pkt 20). RDOŚ przekonywał, że dokonanie zmian, o które wnosi skarżący, tj. zmiana kwalifikacji ochronności obszaru z ochrony czynnej na krajobrazową, nie umożliwi skarżącym realizacji zamierzenia polegającego na budowie nowego budynku mieszkalnego w granicach rezerwatu. Zgodnie z art. 15 ust. 5 u.o.p. skarżący winni uzyskać zgodę od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na odstępstwa od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.. Podczas dokonywania analizy takiego wniosku organ będzie badał nie tylko czy dana działka położona jest na obszarze objętym ochrona krajobrazową, ale również będzie dokonywał analizy jakimi celami podyktowane jest uzyskanie przedmiotowej zgody oraz czy obszar jest w trakcie gospodarczego wykorzystania. Odnosząc się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gietrzwałd, RDOŚ wskazał, że nie mają one znaczenia w zakresie procedowanej przez organ decyzji o warunkach zabudowy (wydanej przez Wójta Gminy). Nie jest to akt prawa miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium nie uprawniają do realizacji zabudowy. Jest to akt planistyczny, który przedstawia jedynie uwarunkowania faktyczne i prawne terenu oraz określa dopuszczone przez władze gminy kierunki przeznaczenia terenu. Przyjęcie w studium oznaczenia MUT, wobec stanu faktycznego nieruchomości skarżącego (teren zabudowany), stanowi o potwierdzeniu faktycznego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Istotnym jest przy tym oznaczenie na rysunku studium występowania rezerwatu przyrody Ostoja Bobrów na rzece Pasłęce. Ze studium wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. W rozdziale 21 części II studium wymienione zostały tereny wyłączone spod zabudowy oraz tereny ograniczonego użytkowania. Pośród terenów, gdzie zakazuje się lokalizacji nowej zabudowy w omawianym studium wymieniono "tereny posiadające zakaz zabudowy ustanowiony w przepisach odrębnych". Reasumując, RDOŚ stwierdził, że zarządzenie nr 52 z dnia 13 października 2020 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów powołanych w skardze. Organ nie podzielił również stanowiska skarżącego, że uzgadniając w 2016 r. studium wydał zgodę właścicielom ww. działki na jej użytkowanie w celach mieszkaniowych, usługowych i rekreacji indywidualnej. Na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. skarżący J. N. podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte w imieniu własnym i żony. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle tego unormowania tylko akty prawa miejscowego wydawane przez terenowe organy administracji rządowej mogą podlegać zaskarżeniu do sądu. Potwierdza to treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 135). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zauważyć można, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogą podlegać inne niż określone w pkt 5 akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz dotyczy to wyłącznie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem niezespolonej administracji rządowej (art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). W związku z tym rozstrzygnięcia Sądu wymagało przede wszystkim, czy zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy dopuszczalne było w ogóle wniesienie skargi na to zarządzenie. Żadna ze stron nie zgłosiła jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Skład orzekający również uznał, że zaskarżone zarządzenie mogło podlegać zaskarżeniu, gdyż stanowi akt prawa miejscowego. Uwzględnić należy, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 22 ust. 1-4 u.o.p. Przepisy te stanowią, że: 1. Dla parku narodowego lub rezerwatu przyrody, do czasu ustanowienia planu ochrony, sprawujący nadzór sporządza projekt zadań ochronnych. 2. Zadania ochronne, o których mowa w ust. 1, ustanawia, w drodze zarządzenia: 1) minister właściwy do spraw środowiska - dla parku narodowego; 2) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla rezerwatu przyrody. 3. Zadania ochronne, o których mowa w ust. 1, uwzględniają: 1) identyfikację i ocenę istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz sposoby eliminacji lub ograniczania tych zagrożeń i ich skutków; 2) opis sposobów ochrony czynnej ekosystemów, z podaniem rodzaju, rozmiaru i lokalizacji poszczególnych zadań; 3) opis sposobów czynnej ochrony gatunków roślin, zwierząt lub grzybów; 4) wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową. 4. Zadania ochronne, o których mowa w ust. 1, mogą być ustanawiane na rok lub równocześnie na kolejne lata, nie dłużej jednak niż na 5 lat. Ustawodawca wprost nie wyartykułował w tych przepisach, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, jak to uczynił wobec planu ochrony ustanawianego także w formie zarządzenia (art. 19 ust. 6 u.o.p.). Nie wyklucza to jednak uznania zarządzenia w przedmiocie zadań ochronnych za akt prawa miejscowego. Prawo nie wymaga takiego wskazania i brak takiego określenia w przepisach upoważniających nie stanowi przeszkody do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego. Status aktu wykonawczego do ustawy może być też wskazany przez ustawodawcę w sposób dorozumiany, przez treść delegacji ustawowej, określającej materię podlegającą regulacji w akcie podustawowym. Ponadto w judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, a więc aktu mającego moc powszechnie obowiązującą, wystarczające jest uznanie, że akt ten zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, na mocy której przyznawane są uprawnienia lub nakładane obowiązki na podmioty spoza administracji publicznej (por. np.: wyroki NSA z 12 października 2016r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 20 października 2021 r., sygn. III OSK 4215/21, publ w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty abstrakcyjne muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty kwalifikowane jako prawo miejscowe skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (osób fizycznych i prawnych, a nawet jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym". Zaskarżone zarządzenie takie właśnie normy zawiera. Już sama treść art. 22 ust. 3 u.o.p. pozwala stwierdzić bez wątpienia, że zarządzenie w sprawie zadań ochronnych może bezpośrednio wpływać na sferę prawną podmiotów spoza struktur administracji, co do zasady wyklucza uznanie tego zarządzenia za akt wewnętrzny. W komentarzu do art. 22 u.o.p. K. Gruszecki (publ. baza LEX) wskazał, że omawiane zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ma zasadniczo charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Nie wywiera zatem skutków prawnych poza stosunkami wewnątrzadministracyjnymi. Skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z nazwy aktu - "zarządzenie". W myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Jednocześnie Konstytucja stanowi w art. 94 w zdaniu drugim, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Według zdania pierwszego art. 94 Konstytucji RP terenowe organy administracji rządowej wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Na zasadzie tych przepisów nie należy sugerować się wyłącznie nazwą aktu, ale jego treścią i upoważnieniem ustawowym. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca postanowił, że zarówno plany ochronne dla rezerwatów przyrody, które wprost określił jako akty prawa miejscowego, oraz zadania ochronne, które mogą zastąpić plany ochronne na okres do 5 lat i zawierają w części zbieżną tematykę, mają być wydawane w formie "zarządzeń". Nie są to jednak zarządzenia w rozumieniu art. 93 ust. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie nie jest kwestionowana moc powszechnie obowiązująca planów ochronnych dla rezerwatów przyrody, czy innych form przyrody, mimo że ustanowiono dla nich formę zarządzeń (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1693/17, CBOSA). Charakter tych zarządzeń, jak i zastępujących je czasowo zarządzeń w przedmiocie zadań ochronnych, wyklucza uznanie ich za akty wewnętrzne, obowiązujące tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zaakcentować trzeba, że stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 4 u.o.p. zadania ochronne mają uwzględniać wskazanie obszarów objętych ochroną ścisłą, czynną oraz krajobrazową. Wskazanie takie, co podnoszono w skardze i odpowiedzi na skargę, ma wpływ na realizację prawa własności do terenu zakwalifikowanego w zarządzeniu do jednej z tych kategorii. W przypadku terenu objętego granicami rezerwatu, a zaliczonego do ochrony krajobrazowej, nie obowiązuje zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych (art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). W związku z tym zarządzenie w przedmiocie zadań ochronnych, przez odpowiednią kwalifikację obszarów, przesądza czy na danym terenie jest dopuszczalna budowa lub przebudowa. Mimo generalnego zakazu, w art. 15 ust. 2 u.o.p. ustawodawca wymienia wyjątki, w których zakazy z ust. 1 nie obowiązują. Są to wyłączenia ustawowe, które nie wymagają zezwolenia RDOŚ, o którym mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. zakaz budowy i przebudowy wskazany w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Z brzmienia tego przepisu nie można wyprowadzić prezentowanego przez organ wniosku, że warunkiem wyłączenia spornego zakazu na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości. Przepis ten nie określa kumulatywnie warunków, ale szeregowo wymienia przypadki uzasadniające wyłączenie zakazów. Wykonywanie prawa własności do nieruchomości jest odrębną obok gospodarczego jej wykorzystania podstawą do wyłączenia zakazów na obszarze objętym ochroną krajobrazową. W tym kontekście zasadnie skarżący wywodzili, że zaskarżone zarządzenie uniemożliwiło im realizację planowanej inwestycji, a tym samym wykonywanie prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Skarżący wykazali, że treść zaskarżonego zarządzenia wpływa na ich sytuację materialnoprawną, pozbawiając uprawnień gwarantowanych odrębnymi przepisami. Bezspornie zarządzenie obejmuje ustaleniami działkę skarżących i przez objęcie ochroną czynną wpływa na sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącym do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Okoliczność ta potwierdza istnienie interesu prawnego skarżących do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia i jednocześnie wyklucza uznanie zarządzenia za akt wewnętrzny. Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia wśród zadań ochronnych w spornym zarządzeniu ustalono np. dzienny limit połowów przysługujących każdemu uprawnionemu wędkarzowi; wprowadzono limit zezwoleń wędkarskich; limit połowów gospodarczych. Dowodzi to również, że zaskarżone zarządzenie ustala dodatkowe prawa i obowiązki obowiązujące na terenie rezerwatu. Powyższe okoliczności przekonują, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który ograniczył prawo własności skarżących do ww. działki przez zaliczenie tej działki do ochronny czynnej, przez co obowiązuje skarżących zakaz budowy i przebudowy na należącym do nich terenie. W konsekwencji zarządzenie narusza interes prawny skarżących oparty na prawie własności i prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniało merytoryczne rozpatrzenie skargi. Stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących dawało im prawo do wniesienia skargi na przedmiotowy akt. Nie oznaczało to jednak automatycznie zasadności skargi. Skuteczność skargi wnoszonej na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia przez organ norm prawa materialnego lub procesowego, mających zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonego aktu. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie powołanego przepisu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego właściwemu organowi władztwa. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżalnego do sądu administracyjnego aktu jest istotne naruszenie prawa. Za takie uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W szczególności za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19, publ w CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z § 6 zaskarżonego zarządzenia – "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 62 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określają odrębne przepisy. Przepis ten odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."). Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 1 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej. Zaś w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. postanowiono, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy. Niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego we wskazanym publikatorze skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez ten akt. Z tego powodu zaskarżone zarządzenie należy uznać w całości za nieważne (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. w CBOSA). W wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 437/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak koniecznej publikacji zarządzenia dotyczy całego zarządzenia. NSA uznał, że w takiej sytuacji Sąd I instancji stwierdzając nieważność całego zarządzenia nie wykroczył poza granice sprawy zainicjowanej skargą indywidualną. Oznacza to, że mimo iż co do zasady skarżący mogli realizować prawo do sądu tylko w zakresie własnego interesu prawnego, to naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenie prawa, które mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z drugiej strony, będąc związany granicami sprawy, Sąd nie może wypowiadać się w sprawie, która może podlegać odrębnemu rozstrzygnięciu i zaskarżeniu do Sądu. Wobec stwierdzenia, że zaskarżony akt nie wszedł w życie, na obecnym etapie nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie przez sąd, czy istnieją podstawy do objęcia działki skarżących ochroną krajobrazową. Kwestię tę Sąd będzie mógł rozstrzygnąć ewentualnie po wydaniu prawidłowo opublikowanego zarządzenia i jego zaskarżeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.