II SA/Ol 157/25

Dnia 27 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 20 grudnia 2023 roku nr LXX/623/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP – oddala skargę. Rada Miejska w Węgorzewie (dalej jako: "organ" lub "Rada Miejska") w dniu 20 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 194 z późn. zm., dalej jako: "u.o.s.p.",) podjęła uchwałę Nr LXX/623/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP (dalej jako: "Uchwała"). W skardze na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Giżycku (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut istotnego prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p., polegający na wykroczeniu poza delegację ustawową i niewskazaniu w § 1 zaskarżonej uchwały momentu, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny, a jedynie wskazanie, że przysługuje on strażakom ratownikom OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, w działaniu o którym mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. oraz kandydatom na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zezwala na ustalenie ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., a w przypadku kandydata na stanowisko strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie uregulowania zawartego w § 1 ust. 1, 2, 3, 4 uchwały. W ocenie skarżącego, zaniechanie wprowadzenia w uchwale momentu początkowego, od którego jest liczony ekwiwalent określony w stawkach pieniężnych narusza w sposób wyraźny treść przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że rada nie ma delegacji ustawowej do określenia momentu, od którego nalicza się ekwiwalent, a sposób naliczania ekwiwalentu, przy uwzględnieniu wysokości ustalonej przez radę, określił ustawodawca w art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Co do zasady, w treści uchwały rady gminy nie musi znajdować się określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, bowiem wynika to z treści aktu normatywnego poziomu ustawowego. Zarzuty Prokuratora sprowadzają się do zakwestionowania braku powtórzenia przez Radę Miejską w Węgorzewie zapisów art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Tymczasem właśnie to powtórzenie stanowiłoby o naruszeniu przez Radę obowiązującego prawa w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Organ odniósł się do postanowień rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu - wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Jak wynika z powołanego art. 15 ust. 2 u.o.s.p. – rada gminy ustala ekwiwalent, co też uczyniła Rada Miejska w Węgorzewie, wskazując w § 1 uchwały, że: 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, uczestniczącym w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 26,00 zł. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, uczestniczącym w szkoleniu lub ćwiczeniu wynosi 13,00 zł. 3. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, uczestniczącym w działaniu, o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w kwocie 13,00 zł. 4. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych w kwocie 10,00 zł. Uchwałodawca wskazał w uchwale, że "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego" i "Wysokość ekwiwalentu (...) wynosi...". W ocenie Sądu, brak doprecyzowania w uchwale momentu, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny przez pominięcie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7", nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Pominięcie określenia momentu naliczania ekwiwalentu w uchwale traktować należy w charakterze braku doprecyzowania przez powtórzenie treści przepisu ustawy, nie zaś sprzeczności z ustawą, czy przekroczenia regulacji przekazanej radom gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Po 808/23). Nie ma więc przesłanek do przyjęcia za skarżącym, że Rada Gminy przekroczyła kompetencję ustawową z uwagi na to, że powyższe sformułowania stanowią zmianę obowiązujących unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2. Ustawodawca stwierdził bowiem, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Nie można więc mówić o modyfikacji tego przepisu. Rada nie wskazała innego momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu, niż wskazany w ustawie, co oznacza, że użyte w uchwale określenia dotyczą każdej rozpoczętej godziny liczonej od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7. W treści uchwały nie musi więc znajdować się określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, bowiem wynika to z treści aktu normatywnego poziomu ustawowego. Obligatoryjnym elementem uchwały jest zaś ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego i został on w uchwale podany. W uchwale prawidłowo wskazano też podstawę prawną – art. 15 ust. 1, 1a i 2 u.o.s.p. W rezultacie, w ocenie Sądu, pozostawienie uchwały w obecnym brzmieniu nie powinno prowadzić do sporów w zakresie wskazania, od jakiego momentu ma być naliczony ekwiwalent pieniężny. Rozstrzyga o tym powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a uchwała nie wskazuje innego momentu. Tym samym, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Prokurator nie zakwestionował postanowień ust. 5 i 6 Uchwały w brzmieniu: 5. Przyznaje się ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP, uczestniczącym w wykonywaniu zadań polegających na zabezpieczeniu imprez sportowych, rekreacyjnych i kulturalnych oraz uroczystości państwowych i kościelnych organizowanych na terenie gminy Węgorzewo. 6. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom OSP, uczestniczącym w realizacji zadań, o których mowa w ust. 5 wynosi 13,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z j ochotniczej straży pożarnej. Podstawę prawną ww. postanowień stanowi przepis art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Oznacza to, że Rada prawidłowo w ust. 6 przedmiotowej uchwały określiła sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w ust. 5 uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.