II SA/Ol 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Ostateczną decyzją z 11 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał P.N. (dalej: "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] . Wnioskiem z 16 października 2019 r. skarżący zwrócił się do PINB o wznowienie postepowania zakończonego ww. decyzją. Podał, że w latach 2018 i 2019 w sąsiedztwie wybudowano sieć energetyczną, co może sugerować, że zostanie zmienione przeznaczenie działek z rolniczego na rekreacyjny. Zaznaczył ponadto, że w okolicy znajduje się kilkanaście budynków wybudowanych wcześniej niż jego budynek, objęty nakazem rozbiórki. Okoliczność ta nie była znana organowi, skoro PINB nie wszczął postępowań w sprawach tych budynków. Postanowieniem z 4 listopada 2019 r. PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. ostateczną decyzją, gdyż ocenił, że okoliczności, na które powołał się skarżący, nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu PINB nie odniósł się do kwestii formalnych dopuszczających możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego (zachowanie terminu do złożenia wniosku - art. 148 k.p.a.). Wyjaśnił jednocześnie, że merytoryczna ocena przesłanek wznowieniowych może zostać dokonana jedynie w decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a., po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z 1 lutego 2021 r. PINB ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. ostateczną decyzją. Stwierdził w uzasadnieniu, że wskazana we wniosku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie będzie miała zastosowania w sprawie, gdyż powołane we wniosku okoliczności nie są istotne dla sprawy w rozumieniu tego przepisu, a ponadto miały miejsce w 2018 r. i 2019 r., czyli już po wydaniu decyzji rozbiórkowej. Organ w takiej sytuacji zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. WINB ponownie uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powtórzył w całości argumentację zawartą uprzednio w postanowieniu z 13 stycznia 2020 r. Dodał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie przedmiotowego obiektu toczy się od maja 2006 r. i do chwili obecnej obowiązek rozbiórki nie został wykonany, a kwestia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki, braku podstaw do wstrzymania/zawieszenia postępowania egzekucyjnego została już rozstrzygnięta zarówno przez organy obu instancji, jak i sądy administracyjne. Postanowieniem z 27 września 2021 r. PINB kolejny raz odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. ostateczną decyzją. Stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął 18 października 2019 r., a skarżący wskazał, że podstawę faktyczną wznowienia stanowi wybudowanie w 2018 r. i 2019 r. sieci elektroenergetycznej w rejonie obejmującym ww. działkę. Podanie o wznowienie zostało więc złożone z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Dodał, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawodawca wprost wskazuje, że nowe okoliczności lub nowe dowody, które nie były znane organowi, muszą istnieć w dniu wydania decyzji. W złożonym zażaleniu skarżący podał, że dowiedział się o wybudowaniu sieci elektroenergetycznej podczas pobytu na działce w dniach 25 - 30 września, nie wcześniej niż 25 września 2019 r., kiedy to przyjechał po około dwuletniej nieobecności, spowodowanej opieką nad chorą matką, która zmarła w maju 2019 r. Od sąsiadów dowiedział się wówczas, że prace nad rozwojem sieci elektroenergetycznej w okolicy działki skarżącego prowadzone były już od 2018 r., co podniósł we wniosku. Dodał, że w niedalekiej odległości od jego działki, wybudowano domki letniskowe, wobec których PINB nie wszczynał postępowań bądź je umarzał, skoro budynki te nadal istnieją, a były budowane w latach 1996 - 2003, to jest w okresie między zakupem działki a wybudowaniem domku letniskowego przez skarżącego. Zatem, powołane we wniosku dowody istniały w dniu wydania decyzji rozbiórkowej, a nie były znane organowi przed jej wydaniem. Skarżący wniósł ponadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. Postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że postanowienie wydawane w trybie art. 149 k.p.a. ma charakter formalny i może odnosić się jedynie do kwestii przymiotu strony wnioskodawcy i zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Analiza merytoryczna przesłanek wznowienia następuje bowiem w toku właściwego postępowania, które powinno zostać zakończone decyzją wydaną w trybie art. 151 k.p.a. PINB w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do kwestii formalnych, tj. braku zachowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku, mimo że nie ustalił, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wniosku. WINB zaznaczył, że merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji może dokonać jedynie w decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a., po formalnym wszczęciu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 k.p.a., o ile termin z art. 148 k.p.a. zostanie zachowany. W złożonej skardze skarżący zarzucił WINB naruszenie art. 7, art 8, art. 9 k.p.a. w związku z art. 17 § 2, art. 23 § 6 i art. 56 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479) oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy oraz o uwzględnienie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżący podzielił stanowisko WINB co do konieczności ustalenia przez PINB daty, w której skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wniosku. Zarzucił jednocześnie, że organ odwoławczy pominął zawarty w rozpatrywanym zażaleniu wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, gdyż jedynie na marginesie wspomniał, że sprawa ta została już rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego i sądy administracyjne. Skarżący wywiódł, że do czasu zakończenia przez PINB postępowania wznowieniowego w sprawie rozbiórki, ustaje przyczyna prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego, zatem logicznym następstwem uchylenia postanowienia PINB powinno być wydanie przez WINB postanowienia o wstrzymaniu wykonania egzekucji na podstawie art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub postanowienia zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na mocy art. 97 § 1 4 k.p.a. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Odmienne postanowienie organu nadzoru narusza art. 8 k.p.a. Skarżący wskazał ponadto, że na terenie wsi stoją domki letniskowe, które zostały wybudowane jeszcze przed nabyciem przed skarżącego działki w 1996 r. lub po tej dacie, a przed montażem domku letniskowego przez skarżącego w 2003 r., wobec których nie są prowadzone postępowania przez PINB. Ponadto w latach 2018 - 2019 wybudowano na terenie przyległym do działki skarżącego sieć energetyczną, która zdaniem skarżącego, ma zasilać okoliczne domki letniskowe. Na tej podstawie wywiódł, że ma nastąpić zmiana przeznaczenia tego terenu z rolnego na rekreacyjny. Stwierdził, że w interesie społecznym nie jest doprowadzenie do rozbiórki jego domku letniskowego, który jest położony na uboczu i nie jest widoczny z jeziora i drogi gminnej i zajmuje zaledwie kilka procent terenu dużej działki. Zauważył, że słusznym interesem właścicieli działek zabudowanych domkami rekreacyjnymi jest dotrwanie do uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego faktyczne wykorzystywanie rekreacyjne terenu, co powinno skutkować możliwością legalizacji obiektów. Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z 11 października 2005 r., którą nakazano skarżącemu rozbiórkę opisanego wyżej budynku. Stosownie do art. 149 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", wznowienie postępowania i odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z cytowanych przepisów wynika, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia, zatem wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Na tym etapie postępowania organ administracji ma obowiązek zbadania wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zgodnie z bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z cytowanego art. 148 wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Powyższe nie oznacza jednak, że organ administracji publicznej jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (zob. wyrok NSA z 21.03.2012 r., I OSK 463/11). Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zasadnie WINB uchylił zaskarżonym postanowieniem postanowienie PINB z 27 września 2021 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ww. postanowieniem PINB odmówił wznowienia postępowania, gdyż uznał, że skarżący złożył podanie o wznowienie z uchybieniem terminu, o którym, mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie została jednak w jakikolwiek sposób zweryfikowania przez PINB. Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 k.p.a., ma bowiem obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). Zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a następnie, w razie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, organ powinien wyartykułować swoje stanowisko w tej mierze w uzasadnieniu postanowienia (art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a.) (zob. wyrok NSA z 3.02.2022 r., II OSK 687/19). Odnosząc się do zarzutu bezczynności WINB w odniesieniu do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego należy zauważyć, że sprawa ta nie mieści się w granicach sprawy zakreślonych przez art. 134 p.p.s.a. i nie podlega kontroli Sądu w sprawie zainicjowanej rozpoznawaną skargą. Stwierdzić należy, że zgodnie z cytowanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wyjaśnić należy, że "sprawa", której granice wiążą wojewódzki sąd administracyjny, a jednocześnie pozwalają mu na objęcie rozstrzygnięciem wszystkich aktów wydanych w jej granicach, nawet podjętych w innych postępowaniach, to sprawa w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2746/16). O ile obie te sprawy są ze sobą w związku podmiotowym, to ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie dotyczy bowiem sprawy będącej przedmiotem rozpoznawanej skargi, tj. oceny zgodności z prawem postanowienia WINB wydanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, mimo że postępowanie wznowieniowe dotyczy tej decyzji rozbiórkowej. Sprawa bezczynności WINB w załatwieniu zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego mogła być ewentualnie przedmiotem odrębnego zaskarżenia, czego jednak skarżący nie uczynił. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.