II SA/Ol 163/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w obrębie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy G. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 stycznia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Rady Gminy G. z dnia 30 października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w obrębie geodezyjnym M., dla obszaru działek nr: (...)1, (...)2, (...)3, (...)4, (...)5. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż w ocenie organu nadzoru uchwalony plan miejscowy zawiera istotne naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że obszar objęty kwestionowaną uchwałą znajduje się w granicach prawnej formy ochrony przyrody jaką jest Obszar Chronionego Krajobrazu Jeziora (...), co potwierdzają § 7 ust. 1 i § 13 ust. 1 uchwały oraz informacja na rysunku planu miejscowego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr (...) Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora (...) (Dz.U. z (...) r. Nr (...) poz. (...), dalej jako: rozporządzenie Wojewody) jednym z ustalonych założeń ochrony jest czynna ochrona ekosystemów leśnych obszaru, która obliguje do utrzymania ciągłości i trwałości ekosystemów leśnych i niedopuszczania do ich nadmiernego użytkowania. Podano, że w celu realizacji założeń ochronnych dla tego obszaru wprowadzono w § 4 ust. 1 rozporządzenia Wojewody odpowiednie zakazy, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle zaś § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, a zatem także obszary chronionego krajobrazu. Zdaniem Wojewody mając na uwadze klasę przeznaczenia terenu pod zabudowę letniskową lub rekreacji indywidualnej lub usługową, a także ustalony minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej na poziomie 60% oraz maksymalny udział powierzchni zabudowy na poziomie 30%, niezachowania zieleni wysokiej w użytkowaniu leśnym, organ nadzoru uznał, że zachodzą poważne wątpliwości co do zrealizowania podstawowych założeń ochrony obszaru chronionego, gdyż obszar objęty uchwalonym planem miejscowym jest terenem stanowiącym grunty leśne i niemal w całości jest pokryty drzewami i krzewami. Zatem posadowienie obiektów budowlanych i zagospodarowanie terenu w oparciu o ustalone przeznaczenie i wskaźniki kształtowania zabudowy bez naruszenia zakazów, ustalonych w rozporządzeniu Wojewody jest wręcz niemożliwe. W ocenie Wojewody ustalenia zawarte w planie miejscowym wzajemnie się wykluczają i są niemożliwe do zrealizowania, gdyż nie można przyjąć, że będą poszanowane wszystkie cele ochrony i nienaruszone zakazy ustanowione dla danej formy ochrony przyrody i nie będzie miało negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu wylesienie niemal 0,5 hektara lasu (działki nr (...)3, (...)4, (...)5) oraz dodatkowo terenu równomiernie pokrytego drzewami i krzewami (działka nr (...)1 i (...)2), zabudowanie go w 30% i zagospodarowanie, czy dodatkowo dopuszczenie kondygnacji podziemnej. Ponadto organ nadzoru podniósł naruszenie trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że w obszarze opracowania planu miejscowego znajdują się grunty leśne zlokalizowane w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem 1ML-U (działka nr (...)5 w obrębie M.) oraz 3ML-U (działki nr (...)3 i (...)4 w obrębie M.), dla których ustalono przeznaczenie pod zabudowę letniskową lub rekreacji indywidualnej lub usługową, umożliwiając tym samym realizację obiektów budowlanych i zagospodarowanie terenu mogących powodować faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z tym, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Wójt winien wystąpić z wnioskiem o zgodę do właściwego organu, tj. w przypadku obszaru objętego planem do Marszałka Województwa, po uzyskaniu opinii Izby Rolniczej w O. Ponadto, w ocenie Wojewody, kwestionowana uchwała stanowi zmianę obowiązującego planu miejscowego przyjętego przez Radę Gminy G. z siedzibą w G. w dniu 4 listopada 2005 r. uchwałą Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. II" w obrębie M. gmina G., który ustala dla ww. działek leśnych przeznaczenie pod zabudowę rekreacji indywidualnej wolnostojącej (teren oznaczony symbolem ML1). W ramach tego przeznaczenia ustalono, że na jednej działce może być usytuowany tylko jeden budynek rekreacyjny, którego wysokość może wynosić maksymalnie 2 kondygnacje (parter + poddasze użytkowe), a w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego ustalono, że powierzchnia terenu biologicznie czynna dla zabudowy rekreacyjnej i usługowej powinna wynosić co najmniej 70 %. Natomiast w planie miejscowym uchwalonym kwestionowaną uchwałą ustalono większą powierzchnię zabudowy, zmniejszając tym samym udział powierzchni biologicznie czynnej do 60% oraz nie ograniczano liczby budynków na działce (nie tylko rekreacyjnych), a dodatkowo dopuszczono kondygnacje podziemne. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, wystąpiły odmienne warunki do wydanej ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przed planu miejscowego z 20025 r. Podniesiono, że gmina obowiązana jest przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, co dotyczy celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, zachowania określonego w decyzji minimum powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej powierzchni określonej zabudowy, minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Jeżeli zatem plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów to konieczna jest kolejna zgoda, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Wojewody stwierdzone naruszenia prawa powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały w całości. Ponadto Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązującym aktem w zakresie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2021 r., poz. 2404), a redakcja ustaleń kwestionowanej uchwały wskazuje, że Rada Gminy przyjęła formę zapisu nieaktualnego już rozporządzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina G., wnosząc o jego uchylenie, a także obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82 ze zm., dalej jako: u.o.g.r.l.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza zasady sporządzania i tryb sporządzenia planu miejscowego oraz zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwałą nr (...) Rady Gminy G. z dnia 17 września 1993 r. został przyjęty Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., a obszar działek o nr (...)1, (...)2, (...)3, (...)4, (...)5 w tym planie przeznaczony został na cele UT - tereny zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej. Po utracie mocy obowiązującej powyższego planu ogólnego, Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "M. II" w obrębie M. gmina G., na podstawie którego przedmiotowe działki zostały przeznaczone na cele rekreacji indywidualnej wolnostojącej oraz w pasie ok. 20 m od jeziora (...) na cele leśne. Podano, że trakcie procedury planistycznej wystąpiono do Wojewody o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 6,2126 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, w skład których wchodzą m.in. działki nr: (...)1, (...)2, (...)3, (...)4, (...)5, zaś Wojewoda - decyzją z 11 sierpnia 2005 r. - umorzył postępowanie w tej sprawie stwierdzając, że jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że grunty te uzyskały już wcześniej zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne na etapie planu miejscowego z 1993 r. Wskazano, że rozporządzeniem z (...) 2008 r. Wojewoda ustanowił Obszar Chronionego Krajobrazu Jeziora (...), ustalając szereg zakazów i nakazów, w tym tych przywołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Natomiast decyzją z 17 czerwca 2024 r., Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, powołując się na zapisy planu miejscowego z 2005 r., zezwoliła właścicielowi przedmiotowych terenów na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych terenów o łącznej powierzchni 0,4943 ha, w tym działek o nr (...)3, (...)4, (...)5 (objętych zaskarżoną uchwałą). W związku z tym strona skarżąca podała, że grunty objęte zaskarżoną uchwałą nie miały przymiotu gruntów leśnych, ponieważ we wcześniejszych dokumentach planistycznych zostały przeznaczone na inne cele niż rolne lub leśne. Dokumenty te przeszły pełną procedurę planistyczną przewidzianą przez ustawę oraz weszły w życie i stały się obowiązującym prawem miejscowym, a Wojewoda nie miał wówczas zastrzeżeń. Dodatkowo wskazano, że w trakcie procedury planistycznej zakwestionowanej uchwały Wójt Gminy, pismem z 21 maja 2024 r., wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie oraz o opinię do przedmiotowego planu, a organ ten przedłożony projekt planu miejscowego uzgodnił w trybie art. 25 ust 2 u.p.z.p. stwierdzając, że ustalenia planu nie naruszają przepisów obowiązujących na terenie prawnie chronionym. W świetle tych ustaleń, zdaniem strony skarżącej, nieprawdziwy jest pogląd Wojewody, że na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym miałoby dojść do zmiany lasu o powierzchni powyżej 0,1 ha na cele nieleśne, co skutkowałoby podjęciem działań mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, gdyż las ten uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Wojewody z (...) 2008 r. i de facto lasem w sensie prawnym już nie był. Terenów przeznaczonych pod zabudowę letniskową lub rekreacji indywidualnej lub usług nie można również rozpatrywać pod kątem występowania na nich zadrzewień śródpolnych, gdyż tereny wokoło nie tworzą mozaiki pól uprawnych tylko są wykorzystywane na cele turystyczne i letniskowe oraz sąsiadują z terenami leśnymi zlokalizowanymi nad wodą. Natomiast fragment terenu przeznaczony w planie na cele leśne i zlokalizowany nad wodą można uznać za zadrzewienia nadwodne, chronione zapisami planu. Zatem w ocenie strony skarżącej nie mogło dojść do naruszenia ww. zakazów, jak i innych wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, szczególnie z uwagi na fakt, że plan miejscowy zawiera zapis o położeniu terenów objętych planem w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora (...), na którym mają zastosowanie właściwe przepisy odrębne dotyczące ochrony przyrody wraz z właściwymi aktami wykonawczymi. W ocenie strony skarżącej chybiony jest również zarzut odnośnie do naruszenia trybu sporządzenia planu. Podano, że tereny wskazane w planie pod przeznaczenie ML-U - teren zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej lub usług były już we wcześniejszych dokumentach o randze prawa miejscowego oraz w decyzjach administracyjnych właściwych organów wyłączone z produkcji leśnej, a ponadto za wyłączenie z produkcji leśnej została już nałożona na właściciela terenu opłata odszkodowawcza, przewidziana w u.o.g.r.l. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru podał, że dokonując oceny planu miejscowego miał na uwadze dokumentację przesłaną w ramach złożonej skargi na uchwałę. Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wprowadzenie zapisów, które naruszają obowiązujące przepisy dotyczące prawnej formy ochrony krajobrazu, jaką jest Obszar Chronionego Krajobrazu oraz trybu sporządzania planu miejscowego poprzez brak uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Wyjaśniono, że warunki zabudowy ustalone w planie miejscowym z 2005 r. odbiegają od ustaleń przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zakwestionowaną uchwałą. Ponadto wskazano, że decyzja z 17 czerwca 2024 r. zezwalająca na wyłączenie trwałe z produkcji gruntów leśnych o powierzchni łącznej 0,4943 ha nie znajdowała się w dokumentacji planistycznej w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo, że Gmina nią dysponowała, jak wynika z jej treści, zaś podkład mapowy załącznika graficznego uchwalonego planu obrazował grunty leśne. Dodatkowo wskazano, że z informacji uzyskanej na podstawie geoportal.gov.pl działki nr (...)3, (...)4 i (...)5 są oznaczone symbolem odpowiednio LslV i LsV, co zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219) oznacza las. Natomiast w uzasadnieniu do kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wskazano jedynie, że teren objęty planem nie wymagał - zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. - uzyskania w toku procedury planistycznej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewoda wskazał ponadto, że z przedstawionych dokumentów nie wynika jakoby las, zlokalizowany na działkach objętych przedmiotowym planem, uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody z 2008 r., które było poprzedzone rozporządzeniem Nr (...) Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 52, poz. 725), a które dotyczyło również Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora (...). W ocenie organu nadzoru wydanie decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji nie wyłącza zakazów i innych obostrzeń wynikających z lokalizacji w granicach danej formy ochrony przyrody, zaś regulacje zawarte w § 7 ust. 1 zakwestionowanej uchwały nie stanowią gwarancji ich zachowania, lecz - jak wynika z pozostałych ustaleń planu oraz opartych na nich zamiarów inwestorskich - świadczą wręcz o braku spójności, niezgodności i rodzą wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie. Zatem przy tak sformułowanych ustaleniach planu nie można wykluczyć, zdaniem organu nadzoru, naruszenia ww. zakazów. Podkreślono, że wszystkie działki objęte przedmiotowym planem miejscowym porośnięte są roślinnością leśną, w tym drzewami, które zlokalizowane są przy drogach, a zatem chociażby z tego względu należałoby uznać je za przydrożne. Ponadto z pomiaru odległości od linii brzegowej jeziora (...) wynika, że działki nr (...)3 i nr (...)4 oraz nr (...)1 i nr (...)2 znajdują się w strefie 100 m, a działka nr (...)5 oddalona jest o ok. 115 m, a więc również w tym przypadku można uznać, że zadrzewienia te noszą charakter nadwodnych. Odnosząc się do kwestii domniemanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne podniesiono, że samo postępowanie Gminy dowodzi braku tej zgody, bowiem w trakcie procedowania planu w 2005 r. Gmina wystąpiła z wnioskiem o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne 6,2126 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Podano, że w decyzji, na którą powołuje się strona skarżąca, Wojewoda przyjął, że zagospodarowanie terenu objętego planem będzie odbywało się na warunkach ustalonych w planie ogólnym uchwalonym w 1993 r., ale Wójt Gminy nie przedstawił wcześniejszej zgody na zmianę przeznaczenia terenu, zaś zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, jak również w późniejszym czasie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej, uzasadnione było powołaniem się jedynie na wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na konkretną decyzję. Zakładając, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne faktycznie została wydana, to nie dowodzi to tożsamych warunków. jakie przyjęto w zakwestionowanym planie miejscowym. Konfrontacja ustaleń planów wskazuje na znaczące różnice w zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiące odmienne warunki do wydanej wcześniej ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Podkreślono, że procedura planistyczna z racji obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa uwzględnia przepisy unijne nakazujące dokonywanie oceny wpływu planu miejscowego na środowisko. Zdaniem organu nadzoru przyjęcie stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, że nie ma potrzeby występowania ponownie o zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji nieleśnej byłoby bardzo korzystne, ale wskazano na obowiązujące przepisy oraz stanowisko judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest akt nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem zauważyć, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym zgodnie z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2024 r. (sygn. akt I OSK 2011/22, dostępny w CBOSA) do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Z kolei zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Wprawdzie ani przepis art. 148 p.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru, ale przyjmuje się, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, dostępny w CBOSA). Zatem rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2736/19, wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1512/23). Kontrolując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, że dopatrzył się on istotnego naruszenia zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy jednak zauważyć, że przepis ten ma charakter ogólny, a w związku z tym zarzut oparty na naruszeniu tego przepisu wymaga uszczegółowienia z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, których naruszenia dopatrzył się organ nadzoru. Wojewoda wskazał na naruszenie przepisów rozporządzenia z 2008 r., przy czym uzasadniając swoje twierdzenie Wojewoda powołał się na zakazy określone w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia oraz uznał, że mając na uwadze przeznaczenie terenu, a także ustalony minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej, maksymalny udział powierzchni zabudowy na poziomie 30% oraz niezachowanie zieleni wysokiej w użytkowaniu leśnym, zachodzą poważne wątpliwości co do zrealizowania podstawowych założeń ochrony Obszaru Chronionego. Organ nadzoru wskazał przy tym, że posadowienie obiektów budowlanych i zagospodarowanie terenu w oparciu o ustalone przeznaczenie i wskaźniki kształtowania zabudowy bez naruszenia zakazów, ustalonych w rozporządzeniu Wojewody jest wręcz niemożliwe, a ustalenia zawarte w planie miejscowym wzajemnie się wykluczają i są niemożliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu taka argumentacja nie tylko nie wskazuje konkretnych naruszeń prawa, ale też nie jest przekonująca. Przede wszystkim należy podkreślić, że plan miejscowy nie musi powielać zapisów rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego, a jedynie ustalenia zawarte w planie nie mogą zapisów takiego rozporządzenia naruszać. W ocenie Sądu takich naruszeń nie sposób się w kwestionowanym planie miejscowym dopatrzyć. W § 7 ust. 1 oraz w § 13 ust. 1 przedmiotowego planu miejscowego wyraźnie wskazano, że teren w granicach planu położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora (...), na którym mają zastosowanie właściwe przepisy odrębne dot. ochrony przyrody wraz z właściwymi aktami wykonawczymi. Zatem plan miejscowy określa jednoznacznie, że zagospodarowanie terenu nim objętego wymaga spełnienia nie tylko warunków określonych w tym planie, ale także w rozporządzeniu Wojewody z 2008 r., a także wynikających z innych przepisów z zakresu ochrony przyrody. Nie jest natomiast rolą organ nadzoru ocena, czy wobec warunków określonych w planie miejscowym możliwe jest takie ukształtowanie zabudowy, czy zagospodarowania terenu, które pozwoli na zachowanie zarówno zapisów planu miejscowego, jak i rozporządzenia Wojewody z 2008 r., a tym bardziej zakładanie z góry, że spełnienie takich wymogów nie jest możliwe. Taka ocena byłaby bowiem dopuszczalna, gdyby przedmiotem orzekania była decyzja o pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Natomiast stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może opierać się na domniemaniu organu nadzoru co do braku możliwości zastosowania zawartych w planie zapisów. Natomiast odnosząc się do kwestii określonego w rozporządzeniu Wojewody zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy zauważyć, że zakaz ten odnosił się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten utracił moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.o.ś.). Wprawdzie do ustawy tej przeniesiono przepisy dotyczące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale ich brzmienie nie jest tożsame. Art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2; 3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2. Natomiast art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednakże, w ocenie Sądu, niezależnie od przejętej regulacji, zakaz określony w rozporządzeniu Wojewody z 2008 r. należy odnosić wyłącznie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko tylko w przypadku spełnienia określonych przesłanek, obecnie określonych w art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Z powołanego przez organ nadzoru § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że przedsięwzięcie określone w tym przepisie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano, aby zostały spełnione dodatkowe przesłanki pozwalające na przyjęcie, że zapisy planu miejscowego naruszają zakaz określony w rozporządzeniu Wojewody. Nie jest także zasadne twierdzenie Wojewody, że rada gminy nie wypełniła dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 u.o.g.r.l., gdyż przed uchwaleniem planu miejscowego wójt nie wystąpił do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolniczne i nieleśne. Jak wskazano w wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1275/19, dostępny w CBOSA), zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. organ wykonawczy gminy występuje w toku procesu planistycznego m.in. do organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Do zmiany tej w świetle tych przepisów dochodzi zatem jeżeli w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. W ten też sposób dochodzi do "skonsumowania" udzielonej wcześniej przez uprawniony organ zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele leśne, o którym to "skonsumowaniu" jest mowa uchwale NSA z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II OPS 1/10, dostępny w CBIOSA). W następstwie tego "skonsumowania", jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, grunt leśny przestaje być przeznaczony na cele leśne i w konsekwencji przeznaczony do produkcji leśnej. Jako nieprzeznaczony do produkcji leśnej przestaje być zatem co do zasady (pomijając przypadki gdy chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków oraz grunty związane z gospodarką leśną o jakich mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach) lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15, dostępny w CBOSA). Należy zatem zauważyć, że w toku procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. II" w obrębie M. gmina G., przyjętego uchwalą nr (...) Rady Gminy G. z siedziba G. z (...) r. Wójt Gminy wystąpił do Wojewody jako organu właściwego, stosownie do art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. w brzmieniu wówczas obowiązującym, o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne 6,2126 ha, obejmującego także działki objęte planem miejscowym, którego nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Decyzją z 11 sierpnia 2005 r. Wojewoda umorzył jednak postępowanie w tej sprawie jednoznacznie stwierdzając, że przedmiotowe grunty uzyskały już zgodę na ich przeznaczenie na cele nieleśne, a mianowicie pod zabudowę rekreacyjno-wypoczynkową oraz mieszkalno-usługową w związku z uchwaleniem planu miejscowego z 1993 r. i dlatego postępowanie jest bezprzedmiotowe. Na podstawie tej decyzji w planie miejscowym z 4 listopada 2005 r. przedmiotowe działki zostały przeznaczone na cele nieleśne. Co więcej, decyzją z 17 czerwca 2024 r., a zatem wydaną jeszcze przed uchwaleniem przedmiotowego planu, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. zezwolił na wyłączenie trwałe z produkcji leśnej między innymi działek objętych przedmiotowym planem miejscowym. W związku z tym słusznie rada gminy uznała, że grunty te nie są już gruntami leśnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Przy czym wbrew twierdzeniu organu nadzoru nie ma zaznaczenia okoliczność, że "z informacji uzyskanej na podstawie geoportal.gov.pl działki nr (...)3, (...)4 i (...)5 są oznaczone symbolem odpowiednio LslV i LsV". Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Jak wskazano w wyroku NSA z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 3027/15, dostępny w CBOSA) "charakterystyczne jest to, że w poprzedniej ustawie regulującej ochronę gruntów rolnych i leśnym – w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm.), rzeczywiście stanowiono, że gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Wskazana różnica pomiędzy obecnym stanem prawnym, a dotychczasowymi regulacjami, dowodzi, że obecnie przy ocenie, czy grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można decydującego znaczenia przywiązywać do danych z ewidencji gruntów, mimo że w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi się m.in., iż podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W celu ustalenia dla potrzeb zastosowania art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy określony grunt jest gruntem leśnym, konieczne jest ustalenie, czy jest to grunt określony jako las zgodnie z przepisami o lasach albo grunt zrekultywowany dla potrzeb gospodarki leśnej albo grunt pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków (art. 3 pkt 1) oraz grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne (art. 3 pkt 2). W definicji tej zwraca uwagę to, że za wyjątkiem przypadków, gdy chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo grunt wpisany do rejestru zabytków, o zaliczeniu gruntu do lasu nie decyduje tylko to, że jest on porośnięty drzewami, krzewami i runem leśnym, ale jego funkcja, mianowicie to, że jest przeznaczony do produkcji leśnej." W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniu Wojewody, na gminie nie ciążył obowiązek wystąpienia do właściwego organu o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast odnosząc się do powołanego przez organ nadzoru orzecznictwa wskazującego, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym jest konieczne w przypadku zmiany warunków określonych w decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne należy wyjaśnić, że z decyzji Wojewody z 2005 r. nie wynika, aby poza wskazaniem, że grunty mają być przeznaczone pod zabudowę rekreacyjno-wypoczynkową oraz mieszkaniowo-usługową, co nie uległo zmianie, określone były jakiejkolwiek inne warunki jej wydania. Zatem argumentacja Wojewody w tym zakresie także nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast podniesiona w rozstrzygnięciu okoliczność, że Rada Gminy przyjęła formę zapisu nieaktualnego już rozporządzenia nie została bliżej wyjaśniona, co uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zasadności tego stwierdzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).