II SA/Ol 170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 30 marca 2022 r., nr XL/205/2022 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2022 roku stwierdza nieważność § 6 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 30 marca 202 r., nr XL/205/2022, Rada Gminy Janowo przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2022 r., w brzmieniu stanowiącym Załącznik Nr 1 do uchwały (dalej jako: Program). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022, poz. 559, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020,poz. 632, dalej jako: u.o.z.). 31 stycznia 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nidzicy (dalej jako: skarżący, Prokurator) zaskarżył § 6 ust. 2 powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. poprzez: - zawężenie w § 6 ust. 2 pkt 8 Programu, finansowania "usypiania ślepych miotów" jedynie do "psów i kotów", co jest niezgodne z ustawowym uregulowaniem tej kwestii w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.; - brak precyzyjnego określenia w § 6 ust. 2 Programu jaka kwota jest przeznaczona docelowo na sfinansowanie zadania polegającego na "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt", - brak wskazania w § 6 ust. 2 Programu finansowania ustawowo określonego zadania polegającego na "poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt". W oparciu o art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 6 ust. 2 załącznika do uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2022 roku. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżona uchwała została zmieniona przez Radę Gminy Janowo uchwałą N`r XLIV/222/2022 Rady Gminy Janowo z dnia 31 sierpnia 2022r. Zatem skarga jest pozbawiona podstaw, gdyż w dacie jej składania § 6 ust. 2 załącznika do uchwały obowiązywał w brzemieniu zmienionym, odpowiadającym prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022,poz.2492 j.t.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259 j.t., dalej: p.p.s.a) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty w skardze, a organ temu nie oponował. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023, poz. 40 t.j., u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Zgodnie z art. 40 u.s.g.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentacji Rady Gminy Janowo zawartej w piśmie pełnomocnika organu z 23 lutego 2023 r., a wskazującej na bezzasadność badania treści spornej uchwały, w sytuacji kiedy zaskarżony zakres uchwały został zmieniony uchwałą Rady Gminy Janowo Nr XLIV/222/2022 z dnia 31 sierpnia 2022r. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym uchylenie, zmiana, bądź wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przez § 6 ust. 2 Załącznika do Programu przepisów u.o.z. zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu dodać wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego borąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Otóż stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. I tak w § 6 ust. 2 pkt 8 Załącznika do Programu stanowi, że środki finansowe będą przeznaczone na finansowanie "usypiania ślepych miotów psów i kotów" co niewątpliwie jest niezgodne z uregulowaniem tej kwestii w art. 11 ust. 2 pkt 6 o.o., który nie ogranicza tegoż zabiegu jedynie do wskazanych przedstawicieli zwierząt, a dotyczy wszystkich zwierząt kręgowych, o czym stanowi art. 2 w/w ustawy. Zasadny okazał się także zarzut braku precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Załącznika do Programu kwoty przeznczonej docelowo na obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Odnoszący się do powyższej kwestii zapis w § 6 ust. 2 pkt 4 Załącznika "sterylizacji i kastracji zwierząt przeznaczonych do adopcji (...)" nie w pełni realizuje cel zdefiniowany w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., który nie ogranicza wskazanych tamże zabiegów tylko i wyłącznie do zwierząt przeznaczonych do adopcji ,a odnosi się do wszystkich zwierząt przebywających w schronisku. Wreszcie nie sposób przeczyć o braku wskazania w § 6 ust. 2 Załącznika do Programu finansowania ustawowo określonego zadania polegającego na "poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt". Wprawdzie zdefiniowane w § 6 ust. 2 pkt 2 Załącznika cele (okresowe utrzymywania odłowionych we własnym zakresie bezdomnych zwierząt do czasu odbioru przez schronisko lub adopcji) , bądź w pkt 9 ( zakup karmy dla psów dla osób, które adoptują psa od Gminy) mogą – jak słusznie dostrzegł Prokurator – sprzyjać znalezieniu nowego właściciela dla zwierząt pozostających w schronisku, to jednakże nie muszą wyczerpywać (i z założenia nie wyczerpują) wszystkich przedsięwzięć ukierunkowanych na zadośćuczynienie temuż celowi. W tym zakresie analizowane przepisy nie wypełniają w pełni dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań. Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, w tym jej postanowień zawartych w art. 6 ust. 2 pkt 4-6 u.o.z. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17). Tym samym Rada Gminy Janowo nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20). W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenia dla jego realizacji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.