II SA/Ol 174/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piekarni I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" nr "[...]", III. orzeka, że decyzje określone w pkt I i II nie podlegają wykonaniu, IV. zasadza od Wojewody na rzecz J. Ł. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Ł. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącej piekarni, położonej na działce nr "[....]" przy ulicy "[...]" w "[...]", na bar gastronomiczny w poziomie parteru oraz lokal mieszkalny na poddaszu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. B., wskazując, że jest współwłaścicielem domu mieszkalnego, położonego na działce nr "[...]" w "[...]" przy ulicy oraz podnosząc, że właściciel sąsiedniej działki nr "[...]" rozpoczął prowadzenie inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku i przekształceniu parteru jednopiętrowego budynku na lokal gastronomiczny. Odwołujący się stwierdził, że ściana planowanego lokalu gastronomicznego jest położona w odległości trzech metrów od granicy działki, co może naruszać § 12 ust. 1 pkt 1) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto M. K. B. uznał, że planowana inwestycja spowoduje uciążliwości w korzystaniu z jego nieruchomości. W wyniku odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że zaskarżoną decyzją został zatwierdzony projekt budowlany, zgodnie z którym w ścianie przedmiotowego budynku, usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki skarżącego, nie będzie otworów okiennych ani drzwiowych. W istniejących otworach zastosowano bowiem pustaki szklane, co nie stanowi naruszenia warunków technicznych określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia warunków technicznych oraz zastrzeżenia odnośnie ewentualnej niedopuszczalnej uciążliwości, przekraczającej obowiązujące normy, nie są zasadne. Organ zwrócił również uwagę, że przedmiotowy projekt posiada stosowne, przewidziane prawem uzgodnienia. Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. K. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że niezawiadomienie go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, pozbawiło go możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i tym samym stanowiło obrazę art. 10 § 1 kpa.. Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, ponieważ wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor rozpoczął roboty budowlane kilka miesięcy przed wydaniem pozwolenia na budowę. Według skarżącego dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględziny, odbyły się bez jego wiedzy, przez co naruszono art. 79 § 1 kpa. Jego zdaniem niedopuszczalne było również usankcjonowanie instalacji okna w ścianie budynku, usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki, której jest właścicielem. Następnie Wojewoda opierając się o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzją z dnia "[...]" uchylił własną decyzję z dnia "[...]" oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uwzględniając tym samym argumentację zawartą w skardze. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji będzie to, czy nie został naruszony art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. samodzielnego rozpoczęcia robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wywiódł J. Ł., wnosząc o przywrócenie decyzji wydanej przez Starostę z dnia "[...]" i utrzymanie decyzji Wojewody z dnia "[...]" Skarżący podniósł, że wykonywał prace zgodnie ze zgłoszeniem, jakie przedłożył w Starostwie Powiatowym. Uznał również za bezzasadny zarzut dokonywania oględzin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 79 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa. Ponadto J. Ł. pismem z dnia "[...]" przedłożył aneks do skargi, w którym to podniósł, że ściana, w której wybito okno znajduje się w odległości około 410 cm od drogi publicznej, co potwierdza załączona przez niego mapka. Ponadto skarżący przedłożył pismo procesowe, w którym przedstawił obszerne wywody na temat procedury postępowania przed sądami administracyjnymi, a zwłaszcza instytucji autokontroli organu administracyjnego. Wskazał także, że na podstawie art. 54 § 3 kpa nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby bowiem otwarcie nowego toku instancji w sprawie, a to jest niedopuszczalne. Tymczasem zdaniem skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji skorzystał z instytucji autokontroli, którą reguluje art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy wskazał, że uwzględnił zarzuty M. K. B., który został pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu, które dotyczyło jego interesu prawnego. Stwierdził także, że poruszana przez skarżącego kwestia wykonywania robót remontowych objętych zgłoszeniem, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Zasadniczą sprawą będzie dokonanie ustaleń, z udziałem stron i rozstrzygnięcie czy roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały rozpoczęte jeszcze przed wydaniem takiego pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (wyrok z dnia 18 lutego 2004r., sygn. akt III SA804/82, publ. ONSAiWSA z 2005r., nr 1, poz. 9). Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z jej treści wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności należało dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji autokontrolnej Wojewody z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ drugiej instancji uchylił własną decyzję z dnia "[...]" oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu autokontrola przeprowadzona w ten sposób wykroczyła poza granice przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 6 października 2006r. (II OSK 1190/05), przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powinna bowiem powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc, mimo że art. 54 § 3 p.p.s.a ustawy nie określa prawnych form uwzględniania skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. Niedopuszczalne więc było na gruncie przedmiotowej sprawy dokonanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, mającego charakter kasatoryjny, a więc uchylającego decyzję organu I i I instancji oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. W kontekście przedstawionych wywodów uznać należy zatem za słuszny argument prawny skarżącego, że zaskarżona decyzja w sposób niedopuszczalny prowadziła do otwarcia nowego toku instancji w sprawie. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzja uwzględniająca skargę musi rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie skargi w części jak też uchylenie decyzji, po to, aby kontynuować postępowanie administracyjne. Celem wskazanego przepisu nie jest bowiem mnożenie postępowań administracyjnych ale eliminowanie tych, które są zbędne. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że uchylając jako niezgodną z prawem decyzję wydaną w trybie autokontroli (art. 54 § 3), sąd obowiązany będzie również do uchylenia poprzedzających ją, a naruszających prawo decyzji, albowiem wszystkie te decyzje wydane zostały w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (por. wyrok NSA w Łodzi z 18 stycznia 2000r., I SA/Łd 1269/97). W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się wydania decyzji Wojewody z dnia "[...]" oraz decyzji Starosty z dnia "[...]", z naruszeniem prawa. Z analizy akt sprawy wynika, że oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odbyły się bez udziału M. K. B. Przyznał to Wojewoda w swojej decyzji z dnia "[...]". Wynika to również ze skargi M. K. B., jaką wywiódł na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Ponadto sam skarżący J. Ł. przyznał na rozprawie przed Sądem, że M. K. B. wziął udział w oględzinach nieruchomości skarżącego dopiero w marcu 2008r., a więc już po rozstrzygnięciach dokonanych przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie. Należy wskazać również na brak protokołów z dokonanych oględzin, co powoduje, że trudno jest ustalić stan faktyczny w sprawie. Tymczasem M. K. B. jako współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością J. Ł., a więc osoba mająca interes prawny w sprawie, uprawniony był do wzięcia udziału w takiej czynności w ramach toczącego się postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. To zaniechanie doprowadziło do naruszenia art. 79 § 1 kpa, który mówi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem. Ponadto po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy nie powiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, czym naruszył art. 10 kpa i pozbawił M. K. B. możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Niepowiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa) jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 18 listopada 1999r., II SA 1210/99). Ponadto sam fakt niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Nie ma tu znaczenia, czy nieuczestnictwo strony miało wpływ na treść decyzji oraz czy brak udziału spowodował szkodę dla strony (wyrok NSA z 13 maja 1998r., I SA 2189/97). Należy również wskazać w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1999r. (IV SA 595/99), że nie byłoby prawnie dopuszczalnym usunięcie braku udziału strony w postępowaniu przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. W kontekście wskazanych uchybień w postępowaniu administracyjnym koniecznym było uchylenie zarówno decyzji Wojewody z dnia "[...]" jak i decyzji Starosty z dnia "[...]". Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie umożliwić M. K. B. wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, który ma polegać przede wszystkim na dokonaniu oględzin projektowanej inwestycji z jego udziałem, a także umożliwienie mu zgłoszenia własnych uwag i zastrzeżeń odnośnie do tej inwestycji. Sąd nie rozstrzyga merytorycznie przedmiotowej sprawy ani nie przesądza o słuszności ewentualnych zastrzeżeń podnoszonych przez współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości – M. K. B.. W tym zakresie rozstrzygnięcie podejmie organ I instancji, który jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zbadania takich kwestii spornych jak prawidłowość odległości ścian przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej, a także do sprawdzenia czy roboty budowlane we wskazanym budynku miały miejsce jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia. Jednak rolą Sądu w kontekście przedmiotowej sprawy jest wyeliminowanie naruszenia procedury administracyjnej przez umożliwienie wzięcia udziału uprawnionego podmiotu w toczącym się postępowaniu, tak aby zapewnić jego prawidłowy przebieg. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" oraz decyzję Starosty z dnia "[...]" Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach rozstrzygnięto w pkt IV na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.