II SA/Ol 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznał A.Ć. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 30 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i obuwia dla wnioskodawczyni i jej córki. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zaznaczono ponadto, że refundacja świadczeń nastąpi zgodnie z właściwością miejscową z MOPS w M. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że zasiłek celowy przyznano z uwagi na konieczność zabezpieczenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz fakt, że dochód rodziny jest niższy od dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", gdyż wyniósł 579,50 zł. W złożonym odwołaniu A.Ć. podniosła, że z uwagi na posiadany niski dochód, z którego musi opłacić czynsz najmu mieszkania (200 zł), energię elektryczną (234,31 zł), gaz i wodę (91,86 zł), nie jest w stanie kupić również środków czystości, żywności, leków dla córki i obuwia zimowego. Zauważyła, że innym osobom zasiłki celowe przyznawane są w wyższych kwotach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że z przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynikało, że odwołująca się wraz z "[...]" córką prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Od czerwca 2011 r. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opłaty za wynajmowane mieszkanie wynoszą ok. 520 zł miesięcznie. Kolegium podało, że na dochód odwołującej się w październiku 2014 r. składały się świadczenia rodzinne (w wysokości 247 zł) i zasiłek okresowy (otrzymywany od października do grudnia 2014 r. w kwocie 332,50 zł miesięcznie). Tym samym w sprawie spełniony został warunek kryterium dochodowego, gdyż dochód rodziny był niższy od kryterium dochodowego warunkującego udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego, a także przesłanka z art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło ponadto, że odwołująca się jest zameldowana w miejscowości "[...]" w gminie "[...]", a jej miejscem pobytu jest miejscowość "[...]"w gminie "[...]". W październiku 2010 r. strona oświadczyła, że zamierza na stałe przebywać w "[...]" i nie zamierza powrócić do miejsca zameldowania. Swoją przyszłość wiąże z gminą "[...]", a u rodziców nie chce mieszkać ze względu na konflikty z matką. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ uprawniony do przyznawania tego rodzaju zasiłków nie musi, ale może przyznać to świadczenie, jak też kształtować jego wysokość w zależności od sytuacji materialnej wnioskodawcy i w oparciu o własne możliwości finansowe. Okoliczność ta powoduje, że fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji przyznając pomoc we wskazanej wyżej kwocie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Na taką ocenę decydujący wpływ miał fakt, że po wydaniu decyzji i wniesieniu odwołania organ pierwszej instancji konsultował się z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w "[...]"w kwestii możliwości zwiększenia przyznanej pomocy przez MOPS w "[...]"o dodatkowe 120 zł, na co odwołująca się jednak nie przystała. Kolegium oceniło jako niezrozumiałe takie postępowanie strony. Poinformowało ponadto, że wnioskodawczyni ma prawo ubiegać się o poszczególne rodzaje zasiłków z pomocy społecznej i może nadal składać stosowne wnioski o przyznanie konkretnej formy pomocy. W złożonej skardze A.Ć. zarzuciła, że przyznana jej kwota 30 zł zasiłku jest zbyt niska na zakup żywności i obuwia dla dwóch osób. Podniosła, że z otrzymywanych zasiłków, po uiszczeniu opłat związanych z mieszkaniem, pozostaje jej zaledwie 59,50 zł na zakup żywności i obuwia dla dwóch osób. Zaznaczyła, że jej córka choruje okresowo (przeziębienia, grypa, bóle gardła), a wydatek na leki uszczupla jej niewielki budżet domowy. Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na okres świąteczny, spodziewała się otrzymać pomoc w wyższej kwocie. Wyjaśniła też, że nie dostała decyzji na kwotę 120 zł. MOPS w "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło ponadto, że miejsce zamieszkania skarżącej - "[...]"i miejsce pobytu - "[...]"dzieli odległość tylko około 5 - 6 km. Powyższe mogło wskazywać, że organem właściwym do orzekania o przyznaniu skarżącej pomocy społecznej winien być Burmistrz "[...]" (w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium założyło jednak, że skoro w sprawie rozstrzygał Burmistrz "[...]", to decyzja wydana została (m. in.) w oparciu o art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Domniemanie takie wydawało się uzasadnione ze względu na powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej ust. 7 art. 101 ustawy stanowiącego, iż gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. W kontekście tych okoliczności, pomoc przyznaną skarżącej należy traktować jako swego rodzaju pomoc "doraźną", świadczoną niejako na zasadzie wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest zameldowana pod adresem: "[...]", gmina "[...]", lecz mieszka w miejscowości "[...]"w gminie "[...]". Powyższe wynika z jej oświadczeń złożonych w czasie przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 28 października 2010 r. i aktualizacji wywiadu z dnia 24 listopada 2014 r. Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa się zgodnie z regułami zawartymi w art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, co do zasady, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy więc, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie łącznego występowania tych dwóch przesłanek. Dodać należy, że stwierdzenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli i podlega ocenie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. O zamiarze stałego pobytu można mówić, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13 i z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z uwagi na powyższe bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, tym bardziej, że miejsce zameldowania nie pokrywa się z miejscem zamieszkania Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu, jednakże podstawowe znaczenie ma fakt aktualnego miejsca przebywania z zamiarem stałego pobytu. Jak zaś ustalono bezspornie w toku postępowania miejscem stałego pobytu skarżącej jest "[...]", w gminie "[...]", gdzie skarżąca od kilku lat faktycznie mieszka i zamierza pozostać. Tym samym, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]"winien był rozpoznać wniosek skarżącej zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jako organ administracji właściwy rzeczowo i miejscowo. Przepis art. 101 ust. 3 tej ustawy nie miał bowiem zastosowania. Wyjaśnić należy, że ustanawia on wyjątek od zasady ustalania właściwości organu według miejsca zamieszkania wnioskodawcy (drugi wyjątkiem jest ust. 2 art. 101 ustawy, dotyczący osoby bezdomnej). Zgodnie z tą regulacją w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jako wyjątek od reguły zawartej w ust. 1, należy interpretować ściśle. Jest to istotne, gdyż w sprawach o świadczenia z zakresu pomocy społecznej regułą jest istnienie wyjątkowej sytuacji osobistej lub majątkowej wnioskodawcy. Sytuacje, do których ma zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, mają zatem miejsce jedynie wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia w organie właściwym dla swego miejsca zamieszkania. Jak już wyżej stwierdzono, skarżąca mogła i złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego we właściwym organie pomocy społecznej. W związku z powyższym, ponownie rozpatrując sprawę organ administracji rozpozna przedmiotowy wniosek skarżącej na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, bez oczekiwania na "uzupełnienie" przyznanego świadczenia przez inny organ pomocy społecznej, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej. Zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 powołanej ustawy.