II SA/Ol 176/19

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 12 września 2002 roku nr LII/1/2002 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Mrągowa" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt a i § 27 załącznika do uchwały. Rada Miejska w Mrągowie podjęła w dniu 12 września 2002 r. uchwałę nr LII/1/2002 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Mrągowa". Uchwała ta, w części dotyczącej § 8 ust. 1, § 9 ust 2 pkt a, § 27 regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie, skierowanej do tutejszego Sądu. W skardze tej skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 998, ze zm.), zwaną dalej: u.s.g. oraz art. 6 ust. 4 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152, ze zm.), zwaną dalej: u.z.z.w., przez przekroczenie przez Radę Miejską w Mrągowie upoważnienia ustawowego zawartego w wymienionych wyżej przepisach u.z.z.w., polegające na ustaleniu w: - § 8 ust. 1 regulaminu, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, - § 9 ust. 2 pkt a regulaminu, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powinien w szczególności załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, - § 27 regulaminu, że usługobiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi, skutkami niskich temperatur, przed dostępem do nich osób nie uprawnionych, a także za prawidłowe utrzymanie studzienki lub pomieszczenia, w którym są one zamontowane, podczas gdy koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z art. 15 ust. 3 u.z.z.w., ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Skarżący stwierdził, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, zatem jego postanowienia nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, nie mogą być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz nie mogą powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach czy też formułować przepisów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Wskazując na wymienione naruszenia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Mrągowa podniósł, że uznając za zasadne zarzuty skarżącego, Rada Miejska w Mrągowie postanowiła uwzględnić skargę w całości. Wskazał, że wady te zostaną usunięte w przygotowywanej aktualnie, kolejnej uchwale w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Mrągowa, której podjęcie będzie możliwe po zaopiniowaniu jej projektu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie, na zasadzie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Uwzględniając powyższe, należy podzielić zarzut skarżącego, że § 8 ust. 1 regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Przepis ten przewiduje, że umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w., brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego należy zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. W konsekwencji powyższego, również § 9 ust. 2 lit. a regulaminu, należy ocenić jako naruszający w sposób istotny prawo, gdyż przepis ten został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Wprowadzenie zatem w § 9 ust. 2 lit. a regulaminu dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy - dołączenia przez usługobiorcę do wniosku o przyłączanie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek - nieprzewidzianego przez ustawodawcę, stanowi niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych, a ponadto nakłada na obywateli obowiązek aktem podustawowym. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Analiza treści § 27 regulaminu także uprawnia do wniosku o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Należy bowiem zauważyć, że art. 15 ust. 2 u.z.z.w. nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku polegającego na zapewnieniu niezawodnego działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych przez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenia ich przed dostępem osób nieuprawnionych. Nałożenie na odbiorcę usług powyższych obowiązków - bez upoważnienia ustawowego - stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialność stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Natomiast z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Co więcej, w myśl art. 5 ust. 1 u.z.z.w., to przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zasygnalizowany w odpowiedzi na skargę zamiar podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Mrągowo nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w zaskarżonej części. Skutki nowo podjętej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (zob. np. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 228/13 oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.