II SA/Ol 180/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 31 marca 2005 r. nr XXVI 1/176/2005 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap I. stwierdza nieważność § 16 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXVII/175/2005 Rady Miejskiej w Gołdapi; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uchwałą Nr XXVI 1/176/2005 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 31 marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.), uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap z dotacji celowej przyznanej przez budżet państwa. Uchwałę tę zaskarżył Prokurator Okręgowy w Olsztynie, który działając w oparciu o art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270, z późn. zm.), wniósł o stwierdzenia nieważności § 16 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap z dotacji celowej przyznanej przez budżet państwa, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Zarzucił obrazę art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90d ust. 1, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona regulacja wbrew przytoczonym przepisom ustawy pozbawia prawa do uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają ustawowe kryteria do otrzymania tego świadczenia, tym samym wprowadza niedozwolone ograniczenia podmiotowe. Zauważył, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty (...), która wprowadziła do tej ustawy rozdział 8a "Pomoc materialna dla uczniów", miała w swych założeniach sprostać wymaganiom stawianym przez art. 70 ust. 4 Konstytucji stwierdzający, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz, że w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Prokurator Okręgowy wskazał, że kwestionowany zapis § 16 regulaminu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdyż pozbawia prawa do uzyskania pomocy materialnej w postaci stypendium szkolnego uczniów, którzy spełniają kryteria, ustawowe do jej przyznania, gdy znajdą się uczniowie o niższych dochodach w oparciu o tzw. "uznanie administracyjne" nie przewidziane w ustawie o systemie oświaty. Wprowadzenie do uchwały niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" jest działaniem zmierzającym do obejścia przepisów ustawy i wypacza jej cel. Dochód ten został, zgodnie z art. 90 d ust. 7 ustawy, określony na poziomie 316 zł. Prokurator Okręgowy w Olsztynie podał również, że zwrócił się do Rady Miejskiej w Gołdapi o zmianę zakwestionowanego przepisu uchwały. Rada podjęła jednakże w dniu 27 października 2005 r. uchwałę nr XXXVI/217/2005 odmawiającą zmiany zakwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Gołdap wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że rozwiązania ustawowe nie gwarantują otrzymania stypendium wszystkim uczniom spełniającym kryterium dochodowe, lecz umożliwiają im ubieganie się o taką pomoc. Ustawa precyzuje, kto i w jakich okolicznościach ma prawo do ubiegania się o pomoc, określając szczegółowe wytyczne, jakimi należy kierować się przy przyznawaniu tej pomocy. Stanowisko takie wyraził Minister Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 9 września 2005 r., którego kopię załączono do odpowiedzi na skargę. W ocenie Gminy § 16 nie narusza obowiązującego prawa i nie wprowadza uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji. Jego celem jest umożliwienie udzielenia pomocy edukacyjnej uczniom najbardziej potrzebującym takiego wsparcia w danym środowisku lokalnym. Gmina Gołdap, nie dysponując własnymi środkami, które mogłaby przeznaczyć na wypłatę stypendiów, już w samym tytule regulaminu sprecyzowała, że pomoc stypendialna będzie udzielana ze środków pochodzących z dotacji celowej przyznanej przez budżet państwa, a w § 16 wprowadziła zasadę pierwszeństwa w uzyskaniu pomocy uczniom najbardziej potrzebującym tej pomocy. Za nietrafny uznała zarzut o pozbawieniu prawa uzyskania pomocy materialnej uczniów spełniających warunki do jej uzyskania, gdyż to ustawa wskazuje, kto jest uprawniony do ubiegania się o pomoc, a gmina tylko precyzuje zasady jej udzielania. Stwierdziła ponadto, że nie jest uzasadnione traktowanie jako tożsamych pojęć "uprawniony do ubiegania się o pomoc" i " uprawniony do otrzymania pomocy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zatem rozpoznając skargę Sąd ocenia jedynie czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie jego wydania. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest § 16 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVI 1/176/2005 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap. Zgodnie z § 16 zaskarżonego regulaminu w przypadku, gdy liczba osób spełniających kryteria do przyznania pomocy jest większa niż kwota przeznaczona do rozdysponowania na stypendia, pierwszeństwo w uzyskaniu mają kolejno uczniowie o najniższych dochodach w rodzinie. Analizując cytowany przepis Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa zaskarżonej regulacji wykazała, że § 16 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap z dotacji celowej przyznanej przez budżet państwa, stanowiącego załącznik do powołanej wyżej uchwały, jest niezgodny z obowiązującym prawem. Waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jego nieważności. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 (OSS 1998/3/79), "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć przede wszystkim na względzie, że akt wykonawczy musi być zgodny z ustawą, którą wykonuje. Oznacza to, iż nie może on modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Żaden akt prawa miejscowego nie jest bowiem stanowiony samoistnie, lecz wymaga ustawowej podstawy, o czym przesądza art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w swych działaniach w materię uregulowaną ustawą. Delegację do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawiera art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując ten ogran do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Użyty w art. 90f zwrot "w szczególności" należy rozumieć jako wyznaczenie granic, w ramach których rada gminy może kształtować wyłącznie sposób ustalania wysokości stypendium, formę jego udzielenia oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, nie może natomiast ingerować w określone w art. 90d ust. 1 ustawowe przesłanki, spełnienie których uprawnia ucznia do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego. Mogą one być uregulowane tylko w przepisach rangi ustawowej. Rada gminy nie ma więc ustawowej legitymacji do tworzenia kryteriów prowadzących do gradacji ustawowego prawa do otrzymania stypendium szkolnego od stopnia zamożności uprawnionych uczniów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o systemie oświaty (art. 90d ust. 7, 8 i 9). Wskazane przepisy określają wysokość dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia go do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego, sposób obliczania dochodu (art. 90d ust. 7 i 8) oraz granice wysokości tego stypendium - nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255, z późn. zm.). Zasadny jest zatem zarzut, że wprowadzenie do regulaminu niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" nie znajduje oparcia w ustawie o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 7 określiła dochód na jednego członka w rodzinie na poziomie nie przekraczającym kwoty 316 zł. Należy zauważyć, że ustawowe przesłanki nie zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, w konsekwencji uwzględnienia wymagają także inne niż wymienione w ustawie trudne sytuacje życiowe. W obowiązującym stanie prawnym brak było zatem podstaw do zawężenia w § 16 regulaminu kręgu osób uprawnionych do uzyskania wnioskowanej pomocy do uczniów o najniższych - spośród ogółu ubiegających się o stypendium - dochodach w rodzinie. Ograniczenia takiego nie przewiduje w szczególności art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle tego przepisu, prawo do ubiegania się o stypendium szkolne ma bowiem każdy uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. W konsekwencji, określenie przez radę gminy w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego powinno umożliwiać ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia w sytuacji każdego ucznia, uprawnionego do ubiegania się o jego przyznanie. Z uwagi na to, że sytuacja materialna i rodzinna uczniów uprawnionych do ubiegania się o stypendium szkolne może być różna, rada gminy, ustalając wysokość tego świadczenia, powinna zgodnie z art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty zróżnicować ją zależnie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1. Kwestią odrębną jest natomiast to, czy każdemu uczniowi znajdującemu się w sytuacji uprawniającej do ubiegania się o stypendium szkolne przyznane zostanie wnioskowane świadczenie. Decyzje w tym przedmiocie podejmuje bowiem organ wykonawczy gminy. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 16 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Gołdap z dotacji celowej przyznanej przez budżet państwa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVI 1/176/2005 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 31 marca 2005 r. oraz w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały.