II SA/Ol 186/13

Dnia 30 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy – odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" wydaną przez Prezydenta O. orzeczono o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy kategorii T, D+E, C+E, B+E, D, C, B, A numer "[...]" wydane przez Prezydenta O. W uzasadnieniu podniesiono, że J. R. w ciągu roku od dnia 28 października 2011 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, co wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 25 listopada 2011 r. i w związku z powyższym, decyzją Prezydenta O. z dnia "[...]" został skierowany na egzamin sprawdzający kwalifikacje niezbędne do kierowania pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R., reprezentowany przez adwokata K. W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, a biorąc pod uwagę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższej skargi na bezczynność. W ocenie strony odwołującej się zaskarżona decyzja wynika z błędnego ustalenia faktycznego o przekroczeniu w dacie wydania decyzji 24 punktów karnych. Podkreślono, że Wojewódzki Komendant Policji w O. błędnie przyjął, że odbyte w dniu 9 maja 2012 r. przez odwołującego się szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych, co zdecydowało o zatrzymaniu prawa jazdy. Zaznaczono, że organ pierwszej instancji winien był samodzielnie ustalić, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, czy w dacie wydania decyzji liczba punktów została przekroczona. Jednocześnie podkreślono, że art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawiera żadnych wyjątków ani ograniczeń, które mogłyby wpływać na brak możliwości wykreślenia odpowiedniej ilości punktów odwołującego się w związku z odbytym przez niego szkoleniem. § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który ustanawia te ograniczenia w sprzeczności z ustawą nie może służyć za podstawę, czy choćby wytyczną do wykładni ustawy, ponieważ zmienia jego literalną wykładnię, która nie budzi wątpliwości, a tym samym nie ma podstaw do stosowania innych sposobów wykładni. Przepis rozporządzenia przekracza także zakres delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4, która nie objęła zasad odejmowania tych punktów. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, strona odwołująca podniosła, że w dniu 4 lipca 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została złożona skarga na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, oparta na zarzutach tożsamych do przedstawionych w niniejszym odwołaniu. Orzeczenie Sądu w tym zakresie będzie stanowić jednocześnie rozstrzygnięcie podnoszonego zagadnienia wstępnego, dlatego też wskazane jest zawieszenie niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo gdy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zaznaczono, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W ocenie Kolegium takim zagadnieniem wstępnym nie jest rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi odwołującego się na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w sprawie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 1999r., wskazano, że nawet gdy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z powodu kwestii wstępnej to zagadnienie prejudycjalne występuje w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż różny jest przedmiot obu postępowań. Wyjaśniono przy tym, że ewentualne usunięcie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może być podstawą do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Pełnomocnik J. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że brak zawieszenia postępowania w niniejszej prawie będzie skutkował naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będzie dawało odpowiedź na zagadnienie wstępne, tj. kolizję wymienianych przepisów rozporządzenia i ustawy. Mając na uwadze powyższe, wniósł o zmianę postanowienia z dnia "[...]" i zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony odwołującej się w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zagadnienie kolizji przepisów art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a rozwiązanie tej sprzeczności da odpowiedź co do obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji wykreślenia punktów karnych przed wydaniem decyzji organu I instancji. Zaznaczono przy tym, że przy prawidłowym wykreśleniu punktów przez Komendanta decyzja nie mogłaby zostać wydana, co wpływa bezpośrednio na prawidłowość decyzji zaskarżonej w tym postępowaniu. Wyjaśniono również, że w sprawie zachodzi tożsamość zagadnień, albowiem skarga na bezczynność sama w sobie nie jest zagadnieniem prawnym, jak ujęto to w postanowieniu, a właśnie zarzuty w sprawie niniejszej sięgają do argumentacji tożsamej do przedstawionej w skardze na bezczynność Komendanta, tj. niedopuszczalności stosowania wskazywanego przepisu rozporządzenia z powodu jego sprzeczności z powoływanym przepisem ustawy. Z kolei zagadnienie to będzie wyjaśnione właśnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przez co zachodzi konieczność zawieszenia postępowania. Kwestię tak postawionej sprzeczności prawa rozwiązać może tylko sąd, na co jednoznacznie wskazuje Konstytucja. Jest to zagadnienie materialno prawne leżące u podstaw odwołania w niniejszej sprawie, którym to zagadnieniem może zająć się jedynie sąd administracyjny. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zatrzymania J. R. prawa jazdy zostało wszczęte z urzędu, zatem brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia "[...]" w sprawie zatrzymania J. R. prawa jazdy, w oparciu o art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do kwestii zawieszenia postępowania w oparciu o przesłanki art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniono, że zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podniesiona przez stronę okoliczność dotycząca wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w sprawie usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, po przebyciu przez J.R. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie stanowi przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy kat. B i skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi odwołującego się na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie można zgodzić się, że brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie będzie skutkował naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie ze skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będzie dawało odpowiedź na zagadnienie wstępne, tj. kolizję wymienianych przepisów rozporządzenia i ustawy. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 1999r. podniesiono, że nawet gdy zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z powodu kwestii wstępnej to zagadnienie prejudycjalne występuje w postępowaniu administracyjnym, nie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż różny jest przedmiot obu postępowań. Ponadto w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na bezczynność organu, sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa, a także czy strona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpała tryb postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach skarg na bezczynność nie jest natomiast rolą sądu dokonywanie oceny i kontroli aktów wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania. Dlatego też, w ocenie Kolegium, rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nie jest dla postępowania w sprawie zatrzymania J. R. prawa jazdy zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż podnoszone przez stronę argumenty dotyczące kolizji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i cytowanego rozporządzenia oraz związane z tym ewentualne usunięcie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. J. R., reprezentowany przez adwokata K.W., wniósł skargę na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z procedurą, albowiem opiera się na błędnym założeniu o braku przymiotu prejudykatu. Wskazano, iż biorąc pod uwagę brak możliwości orzekania przez organy inne niż sądy w oparciu o przepisy Konstytucji samorządowe kolegium odwoławcze – bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii obowiązku KWP wykreślenia 6 punktów karnych – musi orzec zgodnie z przepisami rozporządzenia, a więc utrzymać zaskarżoną decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w mocy. Spowoduje to konieczność dalszego jej skarżenia, przy jednoczesnej wykonalności decyzji brzemiennej w skutki dla skarżącego. Podniesiono, iż wprawdzie w tym postępowaniu sąd administracyjny – nawet bez osobnego rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej - będzie mógł orzec o nieprawidłowości decyzji wydanej w oparciu o przepisy rozporządzenia, to jednak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego miałoby wpływ na rozstrzygnięcie SKO na etapie postępowania administracyjnego. W związku z tym waga interesu prawnego, a także ekonomika postępowania, wskazywałyby na konieczność zawieszenia postępowania, nawet gdyby nie było ono obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Podnieść należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z dnia "[...]" odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z dnia "[...]" w sprawie zatrzymania J. R. prawa jazdy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą proceduralną. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przy czym stosownie do art. 127 § 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku postanowień wydawanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zamiast zażalenia stosuje się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl jednak art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to chociażby z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (vide : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie zaś do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (regulacja ta zgodnie z powołanym wyżej art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tej racji iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd – na podstawie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 9