II SA/Ol 187/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Z. Sp. z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu; II. zasądza od Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. Z Sp. z o.o. (dalej jako: organ), działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od własnej decyzji z 9 grudnia 2022 r. o odmowie dostępu do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z 9 grudnia 2022 r. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek P. K. (strona, skarżący) złożonego w dniu 10 października 2022 r. w zakresie rozliczenia otrzymanej w 2020 r. dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcące, a także skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole (kierownicy, dyrektorzy, zastępcy dyrektora) wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie było finansowane w 2020 r. z otrzymanej dotacji oświatowej z uwagi na zakwalifikowanie żądanej informacji jako informację publiczną przetworzoną. Wnioskodawca wskazał, iż wnioskowane dane należy udostępnić na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z uwagi na zakres wniosku i jego oceny, żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Wnioskodawcę pismem z 30 listopada 2022 r. wezwano do wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania i jednocześnie wyjaśniono, na jakiej podstawie dokonano zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. Wnioskodawca we wskazanym terminie, nie ustosunkował się do treści wezwania organu, w związku z powyższym organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 10 października 2022 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że jest ona błędna, nielogiczna, sprzeczna z prawem. Zdaniem strony wnioskowane informacje stanowią informacje publiczną prostą, a nie przetworzoną, w związku z tym nie było podstaw żądania wykazywania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, choć interes ten bez wątpienia istnieje. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z 30 stycznia 2023 r. organ wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie wskazuje konieczności uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej. Składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, nie ma obowiązku wskazywać, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Obowiązek ustalenia, czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na organie, do którego wniosek wpłynął, a odmowa jej udostępnienia może nastąpić tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego. Kształt regulacji ustawowej wskazuje zatem na szereg obowiązków dysponenta informacji publicznej. Podjęte w tym zakresie czynności w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji należy uznać za prawidłowe. Oceniając przedstawiony stan faktyczny sprawy, należy stwierdzić, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej w aspekcie technicznym i ilościowym. Na prawidłowość powyższej kwalifikacji wniosku wskazuje jego bardzo szeroki zakres. Wniosek obejmuje wyciąg wszystkich dokumentów księgowych i kadrowych z roku 2020. Organ dokonał oszacowania liczby dokumentów oraz ksiąg, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Oceniono, iż czynności jakie należałoby podjąć w tym zakresie, mają różny stopień złożoności. Wszystkie wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci selekcji dokumentów i stworzenia wykazu, którym organ nie dysponuje. Zakres koniecznych do wykonania czynności (anonimizacji) pozwala zakwalifikować taką informację jako przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań. W związku z powyższym słusznie organ wskazał, iż realizacja wniosku miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność organu. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Dodatkowo w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Dlatego też organ słusznie wezwał skarżącego do wykazania istniejącego interesu publicznego w zakresie żądnej informacji. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu z dnia 30 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przewlekłe prowadzenie od dnia 10 października 2022 r. prostej sprawy, zmierzające do intencjonalnego przedłużenia postępowania, podczas gdy powinno być zakończone w terminie 14 dni. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 grudnia 2022 r. nie sposób się zgodzić. Przedmiotem wniosku z dnia 10 października 2022 r. było udostępnienie tzw. informacji prostych. 1. Umowy zakupu od Powiatu budynku, w którym mieszczą się Szkoły Mistrzostwa Sportowego wraz z potwierdzeniami zapłaty za budynek. 2. Pism kierowanych do Powiatu w sprawie płatności za nabyty budynek. 3. Rozliczenia otrzymanej w 2020 r. dotacji oświatowej na prowadzenie Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcące. Ponadto proszę o przesłanie skanów umów zawartych z osobami lub firmami, dotyczących wykonywania funkcji kierowniczych w szkole [kierownicy, dyrektorzy, zastępca dyrektora) wraz z przydziałami czynności, o ile ich wynagrodzenie było finansowane było w 2020 r. z otrzymanej dotacji oświatowej. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. II SAB/O1 215/22): zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 października 2022 r. w zakresie pkt. 1 i 2 w terminie 14 dni oraz umorzył postępowanie w zakresie pkt. 3 wniosku. Ponadto, żądane informacje istniały w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymagała wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych, których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W przedmiotowej sprawie spółka, bez wątpienia dysponuje majątkiem publicznym, otrzymując dotacje na wykonywane zadania. Jest więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. W świetle art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1-2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego przepisu wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym podmiot, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), zebrać i rozważyć materiał dowodowy w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) i sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1-3 k.p.a. (wyroki NSA z 11 stycznia 2018 r., I OSK 549/16 i z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4189/18 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21). Osią sporu między stronami jest dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej jako informacji przetworzonej, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia . Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc na grunt okoliczności badanej sprawy, w motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, albowiem dokonał oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji (tak w decyzji z 9 grudnia 2022 r.) i oceniono, że czynności jakie należałoby podjąć w tym zakresie, mają różny stopień złożoności. Wszystkie wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informacje, w postaci selekcji dokumentów i stworzenia wykazu, którym organ nie dysponuje. Zakres koniecznych do wykonania czynności (anonimizacji) pozwala zakwalifikować taką informację jako przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań. Realizacja wniosku miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność organu bowiem udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętych decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby łączną ilość dokumentów niezbędnych do przeanalizowania i ewentualnej anonimizacji, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, ilość pracowników, którzy przetwarzaliby informację. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe powołanie się na okoliczność oszacowania liczby dokumentów, bez żadnego doprecyzowania i wskazania o jaką konkretnie ilość dokumentów przeznaczonych dla potrzeb udzielenia wnioskowanej informacji chodzi i jakie nakłady poniesie organ w celu jej udostępnienia. Powołanie się więc jedynie na powyższą okoliczność nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Mając na uwadze powyższe, przedwczesna jest zatem ocena organu co do charakteru wnioskowanej informacji. Arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji nie poddawało się więc żadnej kontroli, opierając się na błędnym zapatrywaniu, że przetworzona jest każda informacja, która nie jest już gotowa do udostępnienia w takim zakresie jak tego domaga się wnioskodawca. Aby jednak powołać się na taki charakter żądanej informacji organ winien wskazać jakie czynności należało by podjąć, w odniesieniu do jakiego zbioru danych (dokumentów), co sprawiałoby, ze jej udzielenie znacząco zakłóciłoby funkcjonowanie organu. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.