II SA/Ol 192/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta A decyzją z "[...]", działając na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w gminie A, obręb A, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr "[...]" o pow. 1,1300 ha, stanowiącej własność M. i W. B., KW "[...]", poprzez udzielenie zezwolenia, Spółce A, Północny Rejon Dystrybucji w A, na realizację inwestycji liniowej polegającej na przeprowadzeniu prac budowlanych polegających na przebudowie dwóch linii 15kV, zasilających podstację trakcyjną A na jedną - dwutorową linię kablową o napięciu 11 kV wraz z linią światłowodową przebiegającą przez wymienioną wyżej działkę. Jednocześnie Starosta zobowiązał spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu robót inwestycyjnych. Od wymienionej decyzji odwołali się właściciele ww. gruntu, M. i W. B., zarzucając jej brak podstawy prawnej oraz zakresu ograniczenia prawa własności. Zdaniem właścicieli działki zakres rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie jest tożsamy z zakresem wniosku inwestora, a Starosta A nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości oraz zakresu i okresu rzeczonego ograniczenia. Ponadto strona odwołująca się wskazała, że podjęcie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi zostać poprzedzone stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja zobowiązująca właściciela gruntu do udostępnienia nieruchomości, a decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. Odwołujący się uznali, że Starosta A wydając decyzję z "[...]", naruszył przepisy art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy te ustanawiają pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora daną nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Brak zgody pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości a inwestorem, upoważnia organ administracji publicznej do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. W omawianej sprawie do takiej zgody nie doszło. W aktach analizowanej sprawy natomiast znajdują się dokumenty potwierdzające, że pomiędzy stronami postępowania następowała wymiana opinii. W toku postępowania odwoławczego zaś przeprowadzono rozprawę administracyjną, na którą nie stawili się właściciele gruntu. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że wszelkie podejmowane dotąd negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Wśród załączonych do wniosku inwestora dokumentów znajduje się kopia decyzji nr "[...]" Wójta Gminy A z "[...]", o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy dwutorowej, napowietrzno- kablowej linii 110 kV, zasilającej przebudowywaną podstację trakcyjną A oraz rozbiórce dwóch napowietrznych linii 15 kY. Decyzja Wójta Gminy A stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania 5 sierpnia 2014r. (zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy A z "[...]" - kopia w aktach sprawy). P. B. nie wnieśli odwołania od przywołanej decyzji lokalizacyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że poza zakresem kompetencji organów pozostają ustalenia dotyczące analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z planowanymi pracami oraz wszelkie kwestie techniczne dotyczące inwestycji. Zakres zaś ograniczenia wynikającego z planowanej inwestycji, wskazany w decyzji Starosty z "[...]" jest zgodny z wnioskiem Spółki A, przekazanym Staroście pismem przewodnim z 1 października 2014 r. i nie jest zrozumiałe w ocenie organu dlaczego p. B. twierdzą, że jest inaczej. Skargę na ww. decyzję wywiedli M. B. i W. B., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - wydanie jej z naruszeniem prawa, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że zachodzą okoliczności do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z tym przepisem, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo zatem czy decyzja ta została podjęta w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy w trybie art. 124 ust. 1a tej ustawy, przez co naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący zaznaczył również, że organ nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w zakresie wyznaczenia zakresu i okresu ograniczenia, skupiając się jedynie na analizie interesu inwestora i jego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu podstawa prawnomaterialna wydania zaskarżonych decyzji, mimo, że według skarżących organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W ich ocenie nie wiadomo zatem czy decyzja została podjęta w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie organ I instancji wskazał w sentencji swojego rozstrzygnięcia ogólnie na przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518). Jednakże z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że podstawę prawną jej wydania stanowi art. 124 ust. 1, a nie art. 124 ust. 1a. Należy przy tym zauważyć, że gdyby decyzja pierwszo- instancyjna była wydana na podstawie przepisu art. 124 ust. 1a to obligatoryjnie zawierałaby rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem decyzja Starosty nie zawiera takiego rygoru. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10,dostępny w Internecie). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezsporny jest bowiem fakt, że w aktach sprawy znajduje się bogata dokumentacja potwierdzająca przebieg rokowań jakie toczyły się pomiędzy skarżącymi a spółką A. Strony korespondowały ze sobą w okresie od 14 maja 2013 r. do 5 września 2014 r. (akta adm., k . – 1-18). Intensywna wymiana korespondencji oraz jej treść świadczą o prowadzeniu realnych negocjacji. Niewątpliwe kluczową kwestią sporną, co do której strony nie doszły do porozumienia, była wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej działkę nr "[...]" położoną w obrębie A, gmina A. Dostrzec trzeba również, że w toku postępowania odwoławczego, Starosta A przeprowadził w dniu 6 listopada 2014 r. rozprawę administracyjną (protokół z rozprawy, akta adm., k . – 56), na którą nie stawili się właściciele gruntu. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył zaś, że wszelkie podejmowane dotąd negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Zwrócić należy również uwagę, że na rozprawie przed sądem w dniu 30 kwietnia 2015r. pełnomocnik spółki A podał, że w związku z modernizacją linii spółka była zmuszona wejść na teren 47 prywatnych nieruchomości i tylko z p. B. nie udało jej się porozumieć (akta sądowe, k. – 37). Odnośnie do przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielem nieruchomości należy wskazać, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, przy czym spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, dostępny w Internecie). Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący, choć wyrażali zgodę na przeprowadzenie inwestycji, nie godzili się na wysokość rekompensaty przedstawionej w propozycji przez inwestora, który z kolei warunki stawiane przez skarżących uznał za zbyt wygórowane. Tym samym, nie było możliwości osiągnięcia porozumienia i zawarcia umowy regulującej warunki wejścia na teren nieruchomości należącej do skarżących. Należy przy tym podkreślić, że nie jest istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody, bowiem przesłanka określona w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań. Skarżącym należy wskazać, że decyzja oparta o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 cytowanej ustawy na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Natomiast w przypadku, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Dlatego też starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do powołanych przepisów ustawy, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1398/06, LEX nr 427507). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjaśnić również należy, że to w toku postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygane są wszystkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej inwestycji, w tym przypadku dwutorowej linii kablowej wraz z linią światłowodową. Wójt gminy A decyzją Nr "[...]" ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie dwutorowej, napowietrzno-kablowej linii 110kV zasilającej przebudowywaną podstację trakcyjną A, jako obiektu zasilania wraz z linią światłowodową trakcji elektrycznej dla modernizowanej linii kolejowej B na terenie województwa A w Gminie A. Inwestycja obejmuje również rozbiórkę dwóch napowietrznych linii 15kV – PKP1 i PKP2 (akta adm., k . – 30). Trzeba podkreślić, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tą decyzją związany. Dlatego też w niniejszym postępowaniu organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu linii napowietrzno-kablowej wraz z linią światłowodową. Ograniczenie zaś sposobu korzystania ze spornej działki skarżącego i jego zakres został ściśle określony w decyzji Starosty i nastąpiło to zgodnie z wnioskiem inwestora, który wskazał w nim potrzebne spectrum ograniczenia korzystania z rzeczonej działki, niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji (wniosek inwestora, akta adm., k . – 42). Sąd dostrzega pewne niedoskonałości w decyzjach organów obu instancji, zwłaszcza dotyczące uzasadnienia tych decyzji, jednakże te ułomności nie miały wpływu na istotę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.