II SA/Ol 196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata M. K. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W dniu "[...]" D. P. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej: MOPS) wniosek o przyznanie zasiłku celowego na realizację recept od lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów: reumatologa, laryngologa oraz urologa, według wyceny recept w wysokości 350 zł. Uzasadniając wniosek wskazał, że z powodu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności otrzymuje zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy "Pomoc państwa w dożywianiu" w wysokości 90 zł miesięcznie. Podniósł, że z własnych środków nie stać go na zakup leków, które nie mogą być stosowane w postaci tańszych zamienników, ponieważ otrzymywane świadczenia są niewystarczające by zaspokoić podstawowe, elementarne potrzeby bytowe. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznał D. P. zasiłek celowy w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: u.p.s., oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia "[...]" i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie "[...]" zł miesięcznie. Zajmuje mieszkanie jednoizbowe o powierzchni użytkowej "[...]", w mieszkaniu brak jest energii elektrycznej. Organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, które zostały określone w art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s., gdyż jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s. Jednakże organ wskazał, że nie jest w stanie przyznać wsparcia w pełnej wnioskowanej kwocie z powodu ograniczonych własnych środków finansowych jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. W okresie od stycznia 2013 r. do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie, do MOPS wpłynęły już "[...]" podania o przyznanie zasiłków celowych oraz "[...]" wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Nadto, w budżecie na 2013 rok ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych oraz specjalnych zasiłków celowych. Z uwagi na posiadane środki oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta "[...]" w DPS, pokrycie części kosztów utrzymania dzieci z terenu miasta "[...]" w placówkach opiekuńczych, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach, MOPS posiada coraz szczuplejsze środków na wsparcie celowe. Organ I instancji zauważył, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma on zatem potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszane potrzeby z własnych środków. W tej sytuacji zostało przyznane wsparcie na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł i odmówiono przyznania wsparcia w pozostałym zakresie. Wskazano także na fakty, że wnioskodawca otrzymał w 2012 r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie "[...]", co średnio miesięcznie stanowi kwotę "[...]" zł, zaś średnia wysokość comiesięcznego wsparcia udzielonego stronie do września 2013 r. wyniosła "[...]". W ocenie organu, przyznanie wszelkiej wnioskowanej pomocy jakiej domaga się strona skutkowałoby zmniejszeniem rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji. Z kolei wnioskodawca nie przejawia żadnego zaangażowania w rozwiązywaniu problemów we własnym zakresie lecz skupia się wyłącznie na składaniu kolejnych wniosków o pomoc finansową. W odwołaniu od powyższej decyzji, D. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na wykupienie niezbędnych leków lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wyjaśnienia dlaczego zasiłek stały przyznawany jest w wysokości jedynie "[...]" miesięcznie, co nie wystarcza na utrzymanie, gdyż koszty wyżywienia wynoszą ‘[...]" miesięcznie, a do tego należy doliczyć wydatki na pranie i środki czystości w kwocie "[...]", użytkowanie komputera i drukowanie w kwocie "[...]" miesięcznie oraz dojazdy środkami komunikacji w kwocie "[...]" (łącznie "[...]" miesięcznie). Wyraził pogląd, że odpowiednie władze rozpatrujące jego sprawę winny wyjaśnić dlaczego nie ma przepisów wykonawczych regulujących zasady przyznawania zasiłków celowych na lekarstwa, leczenie i badania diagnostyczne. Wskazał, że przede wszystkim wymaga wyjaśnienia kwestia, czy osoba na zasiłku stałym, finansowanym przez Skarb Państwa, powinna mieć przyznany zasiłek celowy w całości na niezbędne lekarstwa ratujące życie i zdrowie. Wyraził też oczekiwanie, że ponieważ skończyły się jego oszczędności, to organ pomocy winien mu tej pomocy udzielać w większym zakresie niż dotychczas, a co więcej, na każdy miesiąc powinien mieć zaplanowane wydatki na zakup lekarstw dla niego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym. Oznacza to, że nie musi on być przyznany nawet w takiej sytuacji, kiedy wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe wymagania uprawniające do jego otrzymania. Istotne znaczenie dla przyznania tego zasiłku mają możliwości finansowe organu pomocy, a przede wszystkim zaś liczba osób ubiegających się o przyznanie pomocy o charakterze nieobowiązkowym. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie może w żaden sposób domagać się dla siebie szczególnego traktowania w zakresie przyznawania pomocy pieniężnej, nawet w trudnej sytuacji zdrowotnej i mieszkaniowej. Z całą pewnością ocenić można, że jest on beneficjentem ponadprzeciętnej wysokości świadczeń pieniężnych, bo tak ocenić należy przyznane w bieżącym roku świadczenia w średniej kwocie "[...]" miesięcznie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ stwierdził, że podniesione przez odwołującego się argumenty mają charakter przede wszystkim postulatywny, których rozwiązanie leży poza kompetencją zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego. ` Na powyższą decyzję D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 67 - 69 Konstytucji RP skarżący podniósł, że chociaż otrzymał częściową pomoc na zakup lekarstw, to nie ma jednak środków na wykupienie pozostałych niezbędnych leków. Wskazał, że lekarstwa są dla niego w hierarchii niezbędnych potrzeb na pierwszym lub drugim miejscu, łącznie z wyżywieniem. W ocenie skarżącego, organy przerzuciły koszt zakupu niezbędnych leków na zasiłek stały, który i tak jest niewystarczający na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił u lekarzy specjalistów, które z przepisanych leków są niezbędne w leczeniu jego chorób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej I instancji sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia "[...]", natomiast jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę, zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniając własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest dość trudna, jednakże decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego znajduje oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku, wskazuje, że udzielona pomoc jest zbyt mała. Należy jednak wskazać, że nie jest to jedyna pomoc którą otrzymuje z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca otrzymała w 2012 r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie "[...]", co średnio miesięcznie stanowiło kwotę "[...]", a średnia wysokość comiesięcznego wsparcia udzielonego w 2013 r. wyniosła "[...]". Oprócz zasiłku stałego w wysokości "[...]" miesięcznie, skarżący otrzymywał zasiłki celowe, między innymi na zakup odzieży, bielizny, butli gazowych do przygotowywania posiłków, na dożywianie, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Nie można jednak oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w wysokości świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy wykazał, iż przyznał skarżącemu takie świadczenie, jakie był w stanie udzielić z uwagi na środki którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że od początku 2013 r. do września 2013 r. do MOPS wpłynęło "[...]" podań o przyznanie zasiłków celowych oraz ‘[...]" wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Natomiast w budżecie na rok 2013 ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. W tej sytuacji organ nie był w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. I SA/Wa 1825/05 (dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni je podziela. Podobnie spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowany, zatem musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 42/13, dostępny w CBOSA). Należy również wskazać, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać pomoc społeczna może być przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1910/07, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 840/07, dostępne CBOSA). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie w sposób ciągły. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 205 § 2 powyższej ustawy.