II SA/Ol 200/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Hanna Raszkowska Irena Szczepkowska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy w Prostkach z dnia 14 kwietnia 2005 r. Nr XXXVII/192/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Prostki: I. stwierdza nieważność § 3 i § 7 załącznika do uchwały Nr XXXVII/192/05 Rady Gminy w Prostkach z dnia 14 kwietnia 2005 r., w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Prostki; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr XXXVII/192/05 Rady Gminy Prostki z dnia 14 kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Prostki. Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie, który działając w oparciu o art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenia nieważności § 3 i § 7 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Prostki, stanowiącego załącznik do tejże uchwały, zarzucając obrazę art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90d ust. 1, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty / Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm). Zaskarżonym regulacjom zarzucono, iż wbrew przytoczonym przepisom ustawy uzależniają one ilość przyznanych stypendiów od możliwości finansowych gminy oraz pozbawiają prawa uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania tego świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nowelizacja ustawy o systemie oświaty (...), która wprowadziła do tej ustawy rozdział 8a "Pomoc materialna dla uczniów", miała w swych założeniach sprostać wymaganiom stawianym przez art. 70 ust. 4 Konstytucji stwierdzający, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz, że w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Wskazując zaś, że kwestionowane zapisy § 3 i § 7 regulaminu nie znajdują oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Prokurator Okręgowy wywodził, iż ustawodawca wskazał, że uczniom spełniającym kryterium dochodowe przysługuje prawo do pomocy w formie stypendium szkolnego, którego wysokość może być zróżnicowana w zależności od sytuacji dochodowej rodziny ucznia i trudnej sytuacji życiowej. Kryteria przyznawania stypendium szkolnego są więc ustalone w sposób zupełny. Kwestionując zapis § 7 regulaminu zarzucono iż wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" jest działaniem zmierzającym do obejścia przepisów tej ustawy i wypaczającym jej cel. Dochód ten został zgodnie z art. 90 d ust. 7 ustawy określone na poziomie 316 zł. Jako nie znajdujące swego uzasadnienia w ustawie uznał Prokurator Okręgowy, uzależnienie - w omawianym § 7 – przyznanego stypendium szkolnego od wystąpienia jednej z przesłanek określonych w § 5 ust 3 regulaminu. Zauważono, iż kryteria w nim przyjęte są tożsame z treścią art. 90 d ust. 1 powołanej ustawy i mają wpływ na wysokość przyznanego stypendium szkolnego, a nie na samą możliwość jego przyznania. Prokurator zwrócił także uwagę, iż katalog przedstawionych w art. 90 d ust. 1 ustawy trudnych sytuacji życiowych nie jest zamknięty, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciem "w szczególności". Możliwe są zatem do przyjęcia inne niż wymienione w ustawie okoliczności. Odnosząc te spostrzeżenia do zapisu § 7 regulaminu wskazał, iż nie przewiduje on innych możliwych do przyjęcia okoliczności poza tymi, jakie zostały opisane w § 5 ust 3 regulaminu. § 7 pkt 2 regulaminu, posługuje się bowiem pojęciem "opisane". Prokurator Okręgowy w Olsztynie wskazał nadto, że zwrócił się do Rady Gminy Prostki o zmianę zakwestionowanych przepisów regulaminu, jednakże nie uczyniono tego argumentując, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie zobowiązują gmin do przeznaczania na ten cel dodatkowo środków własnych, a w związku z tym Rada Gminy uważa, że jest to świadczenie fakultatywne. W przeciwnym wypadku gmina powinna otrzymać środki finansowe w pełnej wysokości na pokrycie kosztów stypendiów. W odpowiedzi na skargę Gmina Prostki wniosła o jej oddalenie. Stwierdzając w uzasadnieniu, iż zakwestionowane w skardze przepisy § 3 i § 7 regulaminu w pełni realizują zapisy art. 90b ust. 1 i 2 oraz i 10 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o systemie oświaty nie zobowiązują gmin do przeznaczania na ten cel dodatkowo środków własnych, a w związku z tym Rada Gminy uważa, że jest to świadczenie fakultatywne. W przeciwnym wypadku gmina otrzymałaby środki finansowe w pełnej wysokości na pokrycie kosztów stypendiów. Nadto podnoszono, że ustawodawca w żadnym przypadku nie określił, iż każdemu uczniowi, którego dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł przysługuje stypendium szkolne w wysokości od 44,80 zł do 112 zł, a art. 90 d powołanej ustawy mówi, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów. Wskazano także, iż w gminie Prostki wszyscy uczniowie spełniający kryteria dochodowe w minionym roku otrzymali przedmiotowe stypendia. Zostały one jednocześnie zróżnicowane, zgodnie z przyjętymi przez Radę Gminy zapisami § 5 ust. 2 i 3 przedmiotowego regulaminu. Autor odpowiedzi na skargę dodał ponadto, że prezentowane przez gminę stanowisko znajduje odzwierciedlenie w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 czerwca 2005 r., którego kopię załączono do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że zapisy § 3 i § 7 regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Prostki, stanowiącego załącznik do uchwały, są niezgodne z obowiązującym prawem, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia uch nieważności. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97 "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć przede wszystkim na względzie, że akt wykonawczy musi być zgodny z ustawą, którą wykonuje. Oznacza to, iż nie może on modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Żaden akt prawa miejscowego nie jest stanowiony samoistnie, lecz wymaga ustawowej podstawy, o czym przesądza art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). zm.). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w swych działaniach w materię uregulowaną ustawą. Delegację do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawiera art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując radę gminy do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, przy czym użyty w art. 90f zwrot "w szczególności" należy rozumieć jako wyznaczenie granic, w ramach których rada gminy może kształtować wyłącznie sposób ustalania wysokości stypendium, formę jego udzielenia oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Ustawodawca nie uprawnił organu gminy w powołanym art. 90f do modyfikowania ustawowych regulacji dotyczących stypendiów szkolnych w zależności od wysokości środków finansowych będących w dyspozycji danej gminy. Kwestia zapewnienia środków na realizację zadań określonych w ustawie o systemie oświaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Dlatego też zapis art. 3 przedmiotowego regulaminu, który uzależnia ilość przyznanych stypendiów "od możliwości finansowych gminy" jest nieuprawnionym ograniczeniem podmiotowym w stosunku do osób spełniających kryteria ustawowe do otrzymania stypendium szkolnego. Regulamin przede wszystkim winien określać warunki uzyskania pomocy materialnej jednakowe dla wszystkich ubiegających się o pomoc i spełniających kryteria do jej przyznania. Natomiast wprowadzona do § 3 przedmiotowego regulaminu zasada tworzy taką sytuację, w której część uczniów - pomimo spełnienia przesłanek określonych w regulaminie - może być w ogóle pozbawiona możliwości uzyskania pomocy materialnej w postaci stypendiów szkolnych. Narusza to zarówno art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym system oświaty zapewnia w szczególności opiekę uczniom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej i życiowej, jak i art. 90 b ustawy, który urzeczywistnia tę jedną z podstawowych zasad obowiązujących w systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz ze środków Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej (ust. 1). Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. (ust.2). Te przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty korespondują - jak trafnie wywiedziono w skardze - z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącym, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz, że w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Wprawdzie stosownie do art. 90d powołanej ustawy stypendium szkolne może otrzymać uczeń spełniający określone warunki, jednak odnoszą się one wyłącznie do kryterium przedmiotowego, związanego z trudną sytuacją materialną ucznia, wynikającą z niskich dochodów na osobę w rodzinie. Niezależnie od powyższego należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, natomiast dotacja celowa jest przekazywana jedynie na dofinansowanie tego zadania (art. 90r ust. 1 powołanej ustawy). Zatem gmina zobowiązana jest do udzielania przedmiotowych świadczeń uczniom. Odnosząc się natomiast do § 7 przedmiotowego regulaminu wskazać należy, iż przepis ten również narusza prawo. Stanowi on, iż w przypadku, gdy liczba stypendiów do rozdysponowania, pierwszeństwo w uzyskaniu stypendium mają uczniowie spełniający następujące kryteria: 1) pochodzą z rodzin o najniższych dochodach, 2) występują w rodzinie okoliczności opisane w § 5 ust. 3 regulaminu. Rada gminy nie ma jednak ustawowej legitymacji do tworzenia kryteriów prowadzących do gradacji ustawowego prawa do otrzymania stypendium szkolnego od stopnia zamożności uprawnionych uczniów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o systemie oświaty (art. 90d ust. 7, 8 i 9 ). Wskazane przepisy określają wysokość dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia go do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego, a także sposób obliczania dochodu (art. 90d ust. 7 i 8), oraz granice wysokości tego stypendium – nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm./ (art. 90d ust. 9 ustawy). Jak najbardziej trafne są wywody skargi wykazujące, że wprowadzenie do regulaminu niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" nie znajduje oparcia w ustawie o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 7 określiła dochód na jednego członka w rodzinie na poziomie nie przekraczającym kwoty 316 zł. Także uzależnienie przyznania stypendium szkolnego od wystąpienia jednej z przesłanek określonych w § 5 ust. 3 regulaminu nie znajduje swego uzasadnienia w komentowanej ustawie. Zgodzić należy się z argumentacją strony skarżącej, iż przyjęte w tym przepisie kryteria są tożsame z treścią art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty i mają wpływ na wysokość przyznanego stypendium szkolnego, a nie na samą możliwość jego przyznania. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że te ustawowe przesłanki nie zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, skoro ustawodawca posłużył się określeniem "w szczególności", a w konsekwencji tego uwzględnienia wymagają także inne niż wymienione w ustawie trudne sytuacje życiowe. Przepis § 7 pkt 2 regulaminu ograniczając ten otwarty katalog do okoliczności opisanych w § 5 ust. 2 regulaminu, wprowadza zapisy mniej korzystne, aniżeli przewiduje to ustawa, co także nie może zostać zaakceptowane. Wobec stwierdzenia niezgodności zapisów § 3 i § 7 zaskarżonej uchwały podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt otrzymania w minionym roku przedmiotowego stypendium przez wszystkich uczniów spełniających kryteria dochodowego, musi pozostać bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały. Sąd orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.