II SA/Ol 202/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. K. o ustalenie prawa do wnioskowanego na córkę J. K. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Decyzją z dnia "[...]", organ pierwszej instancji przyznał R. K. prawo do: - zasiłku rodzinnego na dziecko – J. K., na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. w kwocie 118 zł miesięcznie; - jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (płatnego we wrześniu 2016 r.), pod warunkiem dostarczenia do dnia 10 września 2016 r. zaświadczenia albo oświadczenia potwierdzającego fakt podjęcia lub kontynuowania nauki w szkole od września 2016 r.; - dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły wnioskowanego na dziecko – J. K. w okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. w kwocie 63,00 zł miesięcznie, pod warunkiem dostarczenia do dnia 10 września 2016 r. zaświadczenia albo oświadczenia potwierdzającego fakt podjęcia lub kontynuowania nauki w szkole od września 2016 r. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" uchylił z dniem 1 października 2016 r. wydaną przez siebie decyzję przyznającą stronie prawo do wnioskowanego na córkę zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w jego wyniku, a także podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności zaś organ podkreślił, że w związku z uzyskaniem przez stronę dochodu z tytułu zatrudnienia w Sklepie A, przekroczone zostało kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie stronie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, wnioskowanego na córkę strony - J. K.. W dniu 14 września 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła kopia umowy o pracę, z której wynikało, iż R. K. z dniem 1 sierpnia 2016 r. podjęła zatrudnienie. Ponadto w dniu 21 października 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia, z którego wynikało, że w związku z podjęciem zatrudnienia strona w miesiącu wrześniu 2016 r. uzyskała dochód netto w kwocie 1355,69 zł. Wobec czego, w ocenie organu pierwszej instancji, należało uchylić z dniem 1 października 2016 r. decyzję przyznającą stronie prawo do tych świadczeń. Od wskazanej wyżej decyzji strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu tym R. K. podniosła, że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy obliczył dochód osiągany przez jej rodzinę, a w szczególności przyjął zbyt dużą powierzchnię gospodarstwa rolnego, z którego dochód osiągała rodzina strony w 2014 r. Strona podała przy tym, że to gospodarstwo rolne wchodziło w skład masy spadkowej, jaką po zmarłych J. S. oraz K. S. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego, Wydział Cywilny, z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt I"[...]", nabyła wspólnie z rodzeństwem. R. K. podała również, że dochód jej rodziny obliczony w sposób prawidłowy powinien uwzględniać wyłącznie powierzchnię gospodarstwa rolnego stanowiącą jej udział w masie spadkowej, czyli 2,5924 ha przeliczeniowego i wynosi 632,36 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżona decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji w sposób niewłaściwy zastosował w przedmiotowej sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało koniecznością uchylenia przez Kolegium będącej przedmiotem odwołania decyzji w całości i umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu II instancji niedopuszczalne było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji uchylającej decyzję przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 października 2016 r. Ponadto z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji na podstawie decyzji z dnia 4 maja 2016 r. przyznał stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/16 (to jest do dnia 31 października 2016 r.) w chwili obecnej postępowanie w przedmiocie jej uchylenia stało się bezprzedmiotowe. Upłynął już bowiem okres na jaki decyzją tą przyznano stronie prawo do świadczeń rodzinnych. Ze znajdujących się natomiast w aktach sprawy oświadczeń strony wynika, że była ona w 2014 r. posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7111 ha przeliczeniowych i uzyskała z tego tytułu dochód. Co więcej z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy wynika, że w 2014 r. strona była podatnikiem podatku od gruntów rolnych o powierzchni 6,7110 ha przeliczeniowego. Co za tym idzie organ pierwszej instancji słusznie uznał, że to właśnie taką powierzchnię przyjąć należy, jako powierzchnię gospodarstwa rolnego strony. Organ II instancji przyjął, że dochód z gospodarstwa rolnego wraz z dochodem uzyskanym z tytułu zatrudnienia podjętego w sierpniu 2016 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania świadczeń rodzinnych. Skargę na ww. decyzję wywiodła R. K., wskazując, że Kolegium umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów. Strona skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy obydwu instancji odnośnie do prawidłowości ustalenia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W ocenie skarżącej, Wójt Gminy wydając decyzje w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego oraz dodatku na dojazd do szkoły córki, niewłaściwie przyjął dochód z całego gospodarstwa rolnego. Według skarżącej organ I instancji oparł się na mylnej przesłance, sugerując się tym, że decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego wystawione zostały na nazwisko skarżącej, tak jakby tylko skarżąca uzyskiwała dochód z całego gospodarstwa. Tymczasem korzyści uzyskiwane z gospodarstwa uzyskują i wydatki ponoszą wszyscy współwłaściciele gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz, wymienione w art. 8, dodatki do tego zasiłku. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - nieprzekraczające kwoty 764 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 24 ustawy uzyskanie dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, h) uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, j) uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, k) uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Stosownie do art. 5 ust. 4b w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaś stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji uchylającej decyzję przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 października 2016 r. Podzielić należy utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki sposób wykładni powołanego wyżej przepisu według którego legitymuje on właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie wysokości świadczenia czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość, a decyzja oparta na art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny. W sytuacji natomiast, gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11 oraz z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12). Analiza art. 32 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Ponadto zwrócić należy uwagę, że upłynął już okres na jaki przyznano stronie prawo do świadczeń rodzinnych. Organ pierwszej instancji bowiem na podstawie decyzji z dnia 4 maja 2016 r. przyznał stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2015/16, czyli do dnia 31 października 2016 r. Natomiast organ odwoławczy podjął decyzję już w styczniu 2017 r. Zasadnie więc Kolegium wskazało, że w takiej sytuacji konieczne jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Skoro bowiem okres zasiłkowy już upłynął to bezprzedmiotowe jest uchylenie decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne ze skutkiem ex nunc (na przyszłość). Zasadnie także Kolegium przyjęło, że strona skarżąca w 2014 r. była posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7110 ha przeliczeniowych i uzyskała z tego tytułu dochód. Jak wynika z oświadczenia R. K. (akta adm., k . – 4) uzyskała ona w 2014 r. dochód w wysokości 16 817, 74 zł z tytułu gospodarstwa rolnego (6,7111 ha przeliczeniowych). Co więcej z zaświadczenia z dnia 13 kwietnia 2016 r. wydanego przez Wójta Gminy (akta adm., k. – 5), wynika, że w 2014 r. strona była podatnikiem podatku od gruntów rolnych o powierzchni 6,7110 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w tej ustawie mowa jest o gospodarstwie rolnym – oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617). Ponadto zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że argument skarżącej wskazujący na to, że jest ona jedną z kilku współwłaścicieli rzeczonego gospodarstwa rolnego (z uwagi na nabycie spadku po zmarłych rodzicach wraz z rodzeństwem), nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście przytoczonych dokumentów odnoszących się do dochodu skarżącej z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Sama skarżąca bowiem w 13 kwietnia 2016 r. (data złożenia wniosku) przedłożyła dokumenty wskazujące, że tylko ona jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7110 ha przeliczeniowego i jest podatnikiem podatku rolnego z tego tytułu. Skarżąca wskazywała wówczas, że to ona wraz z mężem i córką utrzymywali się w 2014 r. m.in. z rzeczonego gospodarstwa. W przedłożonych dokumentach skarżąca nie wskazywała, że dochód z gospodarstwa rolnego jest jeszcze dzielony pomiędzy skarżącą, a jej dwoje rodzeństwa. Organy prawidłowo przyjęły, że za dochód z gospodarstwa rolnego należy uznać dochód obliczony z gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7110 ha przeliczeniowych, a nie jak w obecnym postępowaniu żąda tego skarżąca dochód jedynie z 2,5924 ha przeliczeniowego, tj. z 7/18 części gospodarstwa rolnego. Dochód zaś z gospodarstwa rolnego wraz z dochodem uzyskanym w sierpniu 2016 r. przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania świadczeń rodzinnych, co zasadnie wykazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując w opisanym wyżej stanie faktycznym, Kolegium jak najbardziej zasadnie przyjęło, że niedopuszczalne było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji uchylającej decyzję przyznającą stronie prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 października 2016 r. W chwili orzekania przez organ II instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż upłynął już okres na jaki przyznano stronie prawo do świadczeń rodzinnych, co obligowało Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji z "[...]" i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.