II SA/Ol 203/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (skarżąca) od decyzji wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Głównego Specjalistę w Departamencie Świadczeń Rodzinnych (organ I instancji), z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym H. K. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią – H. K. Organ uznał, że skarżąca, jakkolwiek sprawuje opiekę nad babcią, lecz nie jest uprawniona podmiotowo do wnioskowanego świadczenia, albowiem H. K. ma pięcioro dzieci, z których przynajmniej czworo nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (organ wskazał, że jeden z synów jest po udarze i sam wymaga pomocy). Nadto organ wskazał na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. podnosząc, że w sprawie przesłanka ta nie jest spełniona. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że od 2020 r. babcia wymaga stałej opieki i z tego powodu musiała zrezygnować z pracy. Podniosła, że dzieci H. K. nie utrzymują z nią kontaktu i z tego co wie, każdy z nich (oprócz K.) przebywa na emeryturze. Wskazała, że nie może "siłą zmusić" dzieci do opieki nad matką, a po sądach nie będzie "ciągała" prawie 90-letniej, schorowanej kobiety i narażała jej na stres i nerwy. W uzasadnieniu własnej decyzji, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.ś.r., Kolegium podniosło, że bezspornym jest, że babcia skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz, że na skarżącej, która sprawuje opiekę nad babcią, ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Niemniej jednak skarżąc jako wnuczka osoby wymagającej opieki uzyska uprawnienie podmiotowe do wnioskowanego świadczenia dopiero w sytuacji, gdy nie będzie osób (osoby) zobowiązanych (zobowiązanej) do alimentacji w pierwszej kolejności (takimi osobami są w stosunku do H. K. jej dzieci) albo gdy osoba taka (osoby takie) nie będą (nie będzie) w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki (co należy wyraźnie zaakcentować). Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kategorii określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (a do tej kategorii, zalicza się skarżąca) uzależnione jest od ustalenia, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uściślenie dokonane przez ustawodawcę w przepisie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. - jedynie wymienione w nim okoliczności pozwala uznać za przesłanki stanowiące o braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej dziecko, do której to opieki dziecko jest zobowiązane w pierwszej kolejności zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem alimentacyjnym (art. 129 § 1 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego – k.r.o.). Z akt sprawy nie wynika, by którekolwiek z pięciorga dzieci H. K. legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemożność sprawowania opieki przez dzieci nad matką skarżąca wywodzi przy tym z okoliczności, że: R. Z. - emeryt, jest po udarze i sam wymaga opieki, ma z matką kontakt telefoniczny; A. Z. - emeryt, nie utrzymuje kontaktów z matką i skarżącą i w związku z tym jego sytuacja nie jest znana; T. Z. - emeryt, nie utrzymuje kontaktów z matką i skarżącą i w związku z tym jego sytuacja nie jest znana; K. Z. - od bardzo wielu lat wraz z żoną przebywa za granicą i utrzymuje od czasu do czasu kontakt telefoniczny z matką; W. K. - mieszka pod S., jest wdową, nie ma warunków mieszkaniowych by opiekować się matką. Dzwoni do matki i do skarżącej często i odwiedza matkę dwa razy do roku. Zatem, jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego - nie odpowiada on normie wskazanej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wszystkie dzieci H. K. (tj. osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu) są osobami pełnoletnimi i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek alimentacyjny nie ogranicza się wyłącznie do sprawowania osobistej opieki, ale jest zaspokajany także w innych formach (np. opłacania opieki, której dziecko nie może sprawować osobiście). Należy także podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rekompensata dla bliskiego krewnego (uprawnionego przy tym do tego świadczenia), który na rzecz opieki nad bliską osobą rezygnuje z aktywności zawodowej (zarobkowej). Dopóki więc będzie tak, że osoba wymagająca opieki ma przynajmniej jedno dziecko, które w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. może sprawować opiekę nad rodzicem również w formie innej niż osobiste jej sprawowanie - uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez wnuczkę będzie niemożliwe. A skoro tak, to ustalenia, że dzieci H. K. nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - determinują w obliczu normy zawartej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. - odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która jest wnuczką osoby wymagającej opieki. Końcowo Kolegium - odnosząc się do przesłanki negatywnej, którą organ I instancji wywiódł z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - wskazało, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze K 38/13 - w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia. A zatem rzeczony przepis nie może znaleźć zastosowania w sprawie. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązań do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia bez dokładnego zbadania, kto tak na prawdę opiekuje się członkiem rodziny. Żadne z dzieci jej babci nie chce się opiekować swoją matką. Dodatkowo wskazała, że ze względu opieki nad babcią zmuszona była do rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem podnosząc m.in., że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przywołując przy tym treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. W zakresie powyższej przyczyny odmowy, Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej, słusznie zwróciło uwagę organowi I instancji, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę na powyższe. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od daty wejścia w życie wyroku TK wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Co do odmowy zaś przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie znajdował on odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W tym zakresie należy przywołać treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., wg którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w rozpatrywanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierując się literalnym brzmieniem tych przepisów również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmował w części dotychczasowych rozstrzygnięć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym, czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad matką. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że tylko jedno z dzieci H. K. - syn K. przebywa za granicą. Żadne z dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a syn R. jest po udarze i sam wymaga opieki. Bezspornym jest więc, że osoba wymagająca opieki, legitymująca się orzeczeniem o uznaniu na stałe za osobę w znacznym stopniu niepełnosprawną, ma pięcioro dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć zatem należy, że fakt zamieszkania za granicą przez osobę zobowiązaną do alimentacji z pewnością nie uzasadnia sam w sobie zwolnienia od obowiązku alimentacyjnego, niemniej nie przesądza również automatycznie, że po jej stronie nie zachodzi inna uniemożliwiająca to przeszkoda o charakterze obiektywnym. I chociaż w orzecznictwie uznaje się wprawdzie, że wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18) to wydaje się oczywiste, iż w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki. Nie zostało to jednak przez organy w żaden sposób zweryfikowane. Ponadto - z uwagi na treść art. 132 k.r.o. – w ocenie Sądu w sprawie (wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego uzasadniającego wydane rozstrzygnięcie, z którego ponad wszelką wątpliwość wynikałoby, że dzieci H. K. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki (czy to w formie osobistych starań, czy też dostarczania środków na sfinansowanie opieki) oraz, że uzyskanie od nich na czas potrzebnych do tego środków jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym celu należy przesłuchać te osoby w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie organy poprzestały jedynie na pisemnym oświadczeniu skarżącej, która m.in. sama stwierdza, że synowi jej babci – A. i T. to emeryci, nie utrzymują kontaktów z matką i w związku z tym ich sytuacja nie jest znana. W sprawie, należy rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji w stosunku do H. K., aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką. W tej sytuacji wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w powyżej wskazanym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.