II SA/Ol 205/22

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Białej Piskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Białej Piskiej z dnia [...] w sprawie powierzenia J. G. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. Podniesiono, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego zostało poprzedzone stwierdzeniem nieważności zarządzenia Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej (rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]). Wojewoda wskazał, że eliminacja z obrotu prawnego ww. zarządzenia rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stanowi podstawę do usunięcia wszystkich aktów i czynności będących konsekwencją niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania komisji. Jednym z takich aktów jest zarządzenie organu wykonawczego gminy powierzającego stanowisko dyrektora osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana komisja konkursowa. Istnieje ścisły związek pomiędzy postępowaniem konkursowym, którego celem jest wybranie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, a upoważnieniem organu oraz uprawnieniem osoby wygrywającej konkurs do powierzenia jako kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu stanowiska dyrektora. Wedle bowiem przepisu art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, a kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Jednakże przepis ten nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego władny jest do zastosowania art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Skargę na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Biała Piska - Burmistrz Białej Piskiej (skarżący). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1991r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe, poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że Burmistrz Białej Piskiej wydał zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej, które jest sprzeczne z przepisami prawa, z uwagi na fakt, że uprzednio stwierdzona została nieważność aktu powołania komisji, co stanowi swoistą konsekwencję i konieczność uznania za nieważne wydanego zarządzenia z dnia [...], podczas gdy Burmistrz nie wydał zarządzenia, które pozostaje w sprzeczności z prawem, bowiem w dniu 19 sierpnia 2019 r. skierował jedynie pismo do J. G., które nie stanowiło zarządzenia zgodnie z treścią naruszonego przepisu prawa, co stanowi o błędnym rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i nieprawidłowym uznaniu tej czynności za zarządzenie. Skarżący zwrócił się o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrz Białej Piskiej z dnia [...] w sprawie powierzenia J. G. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru stwierdzającym, że zostało wydane zarządzenie, które po zbadaniu uznać należy za nieważne, w związku z czym strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem organ nieprawidłowo zastosował wskazaną normę prawną. Wskutek nieprawidłowego zastosowania naruszonego przepisu prawa organ nadzoru błędnie stwierdził, że pismo z dnia [...] stanowi zarządzenie, które w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega badaniu legalności, co doprowadziło do niewłaściwego stwierdzenia nieważność zarządzenia Burmistrz Białej Piskiej z dnia [...] w sprawie powierzenia J. G. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga to, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie podał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały (zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Wojewoda przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie powierzenia J. G. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej. Przede wszystkim Wojewoda prawidłowo uznał, że - wbrew twierdzeniom skarżącego – oceniany akt stanowi w istocie zarządzenie. Ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa Prawo oświatowe nie określają formy prawnej działania wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawie "powierzenia" stanowiska dyrektora szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy (podobnie jak i w sprawie odwołania z tego stanowiska czy powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu mającego wyłonić kandydata na stanowisko kierownicze). Mimo braku określenia tej formy, w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że wydany akt prawny nie został nazwany jako "zarządzenie", skoro zawiera wszystkie jego cechy i wskazano w nim podstawę prawną powierzenia obowiązków dyrektora szkoły podstawowej. Zakwalifikowanie zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora do kategorii aktów administracyjnoprawnych pozwala określić tryb jego kontroli. Akt ten podlega zatem nadzorowi wojewody i kontroli sądu administracyjnego, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przed sądem pracy. Skoro samo postępowanie konkursowe ma charakter publicznoprawny, to również rozstrzygnięcia podjęte w związku z jego przebiegiem - np. w przedmiocie powołania komisji konkursowej i powierzenia wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora – również podlega kontroli sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Opolu z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 381/19, dostępny w CBOSA). Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2018 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe). Stosownie do treści art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa. W skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej, Burmistrz Białej Piskiej jako przedstawiciela organu prowadzącego powołała Z. D., będącego jednocześnie radnym Rady Miejskiej w Białej Piskiej. Dlatego też ostatecznym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Białej Piskiej z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej. Wojewoda prawidłowo wywiódł, że wykluczenie z obrotu prawnego wspomnianego zarządzenia stanowi podstawę do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności będących konsekwencją niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania komisji. Jednym z takich aktów jest właśnie zarządzenie organu wykonawczego gminy powierzającego stanowisko dyrektora osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana komisja konkursowa (vide: wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 17/21, dostępny w CBOSA). Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął jednak nieprawidłową formę eliminacji zakwestionowanego zarządzenia, niezgodnie z prawem stwierdzając jego nieważność. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są – co do zasady – nieważne. Z treści art. 91 ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, wynika, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Ponadto, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Terminem zatem, który powinien uwzględnić zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, jest termin roczny, liczony do dnia podjęcia skarżonej uchwały (zarządzenia). Ustawy samorządowe zgodnie stanowią, że nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) organu samorządu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru aktu w ustawowym terminie albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g., art. 82 ust. 1 u.s.p., art. 83 ust. 1 u.s.w.). W takim przypadku, o ile istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały (zarządzenia) z prawem, dokonując w istocie uchylenia zaskarżonego aktu ze skutkiem jedynie na przyszłość (art. 94 ust. 2 u.s.g., art. 82 ust. 2 u.s.p., art. 83 ust. 2 u.s.w.), a nie eliminując aktu z mocą wsteczną, jak ma to miejsce przy stwierdzeniu nieważności (por. G. Węgrzyn, Komentarz, Lex). Z uwagi na upływ roku od podjęcia zarządzenia, organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia o powierzeniu J. G. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej, a zobligowany był orzec o niezgodności tego aktu z prawem. Podkreślić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Burmistrz nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu organowi nadzoru (Wojewodzie) wydanego zarządzenia. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 u.s.g. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Pogląd, że obowiązek nałożony na wójta lub burmistrza na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. dotyczy nie tylko uchwał rady gminy ale i wszystkich aktów organu wykonawczego gminy nie znajduje oparcia w wykładni literalnej, a ponadto wyprowadzony jest na drodze dokonania egzegezy rozszerzającej (por. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydanie 3, s. 650). Zaskarżone zarządzenie nie jest też aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił w pkt I sentencji wyroku zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.