II SA/Ol 21/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem z dnia "[...]" (nr SKO "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku M. S.A. w O. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. przy ul. S. – działki nr "[...]" o pow. 252 m² jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 19 listopada 2007r., doręczonym stronie w dniu 6 grudnia 2007r., Prezydent Miasta O. wypowiedział M. S.A. w O. dotychczasową opłatę roczną w kwocie 221,76 zł z tytułu użytkowania wieczystego wyżej wskazanego gruntu i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w łącznej kwocie 495,03 zł. W wypowiedzeniu tym pouczono stronę o możliwości złożenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione albo uzasadnione w mniejszej wysokości w ciągu 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego wypowiedzenia oraz o skutkach niezłożenia takiego wniosku. Wskazano, iż termin złożenia przez stronę wniosku upłynął w dniu 5 stycznia 2008r., zaś z akt sprawy wynika, że wniosek został nadany przez pełnomocnika Spółki w urzędzie pocztowym w O. w dniu 7 stycznia 2008r., a zatem po terminie. Podano, iż wniesienie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego nie wniesieniem, a zgodnie z przepisem art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku nie złożenia wniosku, właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Podniesiono, iż w tej sytuacji Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzyć wniosku, a postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu stało się bezprzedmiotowe. W orzeczeniu pouczono stronę, iż może wnieść sprzeciw od tego orzeczenia w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, za pośrednictwem Kolegium. Na skutek wniesionego sprzeciwu postanowieniem z dnia "[...]" Sąd Rejonowy w O. odrzucił pozew Spółki, uznając iż nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty, a zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, pełnomocnik skarżącej Spółki, radca prawny M. G. złożył skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpatrzenie wniosku skarżącej Spółki o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że upływ terminu do złożenia przedmiotowego wniosku nastąpił w dniu 5 stycznia 2008r., tj. w sobotę. W ocenie skarżącego wniosek został złożony w terminie i powinien być merytorycznie rozpatrzony. Pismo wypowiadające dotychczasową wysokość opłaty rocznej zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 6 grudnia 2008r. Wnioskodawca nadał przedmiotowe pismo w urzędzie pocztowym w dniu 7 stycznia 2009r., tj. w poniedziałek. Dzień 5 stycznia 2009r., który Kolegium uznało za dzień właściwy do złożenia wniosku wypadał w sobotę, tj. w dzień zrównany z dniem ustawowo wolnym od pracy. W związku z tym wniesienie pisma w dniu 7 stycznia 2009r., czyli w dniu powszednim po dniu ustawowo wolnym od pracy, nie stanowi uchybienia terminu do wniesienia wniosku. Podkreślono, iż stosownie do art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o terminach, doręczeniach i wezwaniach. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku, gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W ocenie skarżącego sobota jest dniem zrównanym z dniem ustawowo wolnym od pracy, zatem pismo wniesione w następnym dniu powszednim po sobocie, jest wniesione z zachowaniem terminu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego. Wskazał, iż w obecnym stanie prawnym należy wyróżnić dwie kategorie dni wolnych od pracy: wynikających z ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Podkreślono, iż pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach czasu pracy, jest z reguły sobota. Wskazano przy tym na regulacje zawarte w Ordynacji Podatkowej oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono również, iż w obecnych warunkach organizacji życia publicznego sobota stała się dniem powszechnie uznawanym za wolny od pracy, a strona nie ma zapewnionych normalnych warunków do skorzystania z prawa wniesienia skargi. W soboty nie są czynne ani organy administracji publicznej, ani urzędy konsularne, natomiast urzędy pocztowe są czynne w ograniczonym zakresie, co tym samym ogranicza konstytucyjne prawo do sądu, które powinno być interpretowane tak, by dawać stronom rzeczywistą możliwość wniesienia spraw do ich merytorycznego rozpatrzenia. Zatem ostatni dzień terminu powinien być liczony w taki sposób, aby strona miała realnie zapewnione normalne warunki do skorzystania z prawa do wniesienia pisma również w ostatnim dniu terminu do jego wniesienia. W związku z tym, jedynie funkcjonalna wykładnia zwrotu "dzień ustawowo wolny od pracy" pozwala na stosowanie tego przepisu w sposób zgodny z konstytucyjną gwarancją prawa do sądu. W przedmiotowej sprawie naruszenie przez organ przepisu art. 57 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego miało w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem tym samym organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków zgłoszonych w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej. Jednocześnie wraz ze skargą został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia "[...]" (Sygn. akt II SA/Ol 21/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przywrócił termin do wniesienia skargi, uznając iż wniesienie skargi z uchybieniem terminu nastąpiło bez winy skarżącej Spółki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, iż skarga nie jest zasadna, bowiem w sprawie nie ma zastosowania art. 57 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a termin na złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ma charakter materialnoprawnym. Z jego upływem oświadczenie woli jednej ze stron użytkowania wieczystego wywołuje skutek prawny w postaci związania drugiej strony podwyższoną opłatą. W takiej sytuacji postępowanie przed Kolegium staje się bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył, iż co prawda ustawa o gospodarce nieruchomościami nakazuje odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Kolegium, jednakże przepisy te nie mogą służyć ocenie zachowania 30-dniowego terminu do złożenia wniosku. Jest to termin, który nie mieści się w ramach postępowania, gdyż jego upływ postępowanie to poprzedza. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 6 maja 2009r. pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi, gdyż w jej ocenie z momentem wniesienia sprzeciwu przez stronę orzeczenie Kolegium przestało funkcjonować w obrocie prawnym, a w związku z tym nie ma przedmiotu zaskarżenia; na wypadek zaś nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przede wszystkim należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznawał niniejszą sprawę z uwagi na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia "[...]", w którym Sąd ten działając na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego odrzucił pozew stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej. Stosownie zaś do art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z tego też powodu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Podnieść należy, iż faktycznie zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie Kolegium traci moc. Jednakże z uwagi na okoliczność, iż sąd powszechny pozew odrzucił, należy uznać iż orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Skoro zatem sąd powszechny odrzucił pozew, to nie może tego uczynić także sąd administracyjny, gdyż strona zostałaby pozbawiona ochrony sądowej. Zważyć jednak należy, iż umowa użytkowania wieczystego ma charakter umowy cywilnoprawnej. Jest to prawo czasowe, w którym istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych, które ustawodawca traktuje jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie tego wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca reguluje jedynie sytuację strony w przypadku niezłożenia wniosku przez użytkownika wieczystego, która w takim przypadku zobowiązana jest do uiszczania opłaty w nowej wysokości. Regulacji tej nie można jednak odnosić także do sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Stosownie bowiem do art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wniosku dotyczącym aktualizacji opłaty orzeka Kolegium, które winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dochodzi Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed Kolegium ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z powyższych zapisów wynika, iż postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem - właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy interpretować mając na względzie wyżej wskazaną specyfikę tego rodzaju postępowania, które ma charakter jedynie quasi-administracyjny. W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie, podnosząc, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Uznano bowiem, iż złożenie wniosku z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego niewniesieniem przez stronę i że w takim przypadku obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić bowiem jedynie taki skutek jak odmowa przyznania uprawnienia, a nie podstawa do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Wskazać należy, iż w przypadku braku zawarcia ugody między stronami, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Treść art. 79 ust. 3 wskazanej ustawy wyraźnie określa rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium, mianowicie: ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Spółce możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została ostatecznie rozstrzygnięta. W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości nie może być rozpoznany przez sąd administracyjny, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Nadto jak wskazano wyżej sądy administracyjne są powołane jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Sąd administracyjny nie posiada natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. W sprawach zaś z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej ustawą o gospodarce nieruchomościami, merytoryczne rozstrzyganie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.