II SA/Ol 210/13

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 5 września 2012r. R. M. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna A. C. na okres zasiłkowy 2012/2013. Do wniosku załączyła oświadczenie, że ma ustanowioną rozdzielność majątkową z mężem M. M. i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Pismem z dnia 11 września 2012r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wezwał wnioskodawczynię do uzupełniania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, w terminie 14 dni, brakujących dokumentów tj.: zaświadczenia z urzędu skarbowego albo oświadczenia męża M.M. o dochodzie osiągniętym w 2011r. W odpowiedzi na wezwanie R.M. poinformowała, że jej mąż M. M. odmówił ujawnienia swoich dochodów za 2011r. i nie ma ona prawnych możliwości uzyskania informacji o jego dochodzie. Pismem z dnia 29 października 2012r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował wnioskodawczynię, że na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) pozostawia przedmiotowy wniosek bez rozpatrzenia wobec niedostarczenia wskazanych w wezwaniu dokumentów. Na powyższe pismo odwołanie wniósł pełnomocnik R. M. - radca prawny M. W., domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, iż fakt zawarcia małżeńskiej umowy majątkowej, wprowadzającej ustrój rozdzielności majątkowej, nie ma wpływu na sposób obliczania dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]’, nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ wskazał, że kodeks nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy co do prawnej formy tej czynności. Zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, przyjęto, że pozostawienie bez rozpoznania podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/1 stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło oba poglądy. Wyjaśniono w związku z tym, że zgodnie z art. 127 k.p.a, odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tym samym wniesione odwołanie uznano za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Dodatkowo Kolegium wskazało, że strona może zaskarżyć bezczynność organu, wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne. W ustawowym terminie R M zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem art. 127 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że od pisma organu I instancji nie przysługuje odwołanie. Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85 pozostawienie żądania strony bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym wart. 104 k.p.a. czynność ta musi być podjęta w formie decyzji. Podkreślił, że pogląd, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania powinna przyjąć formę decyzji prezentują autorzy komentarza E. Iserzon i J. Starościak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970. Wskazał, że podobne stanowisko wyraził także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Ol 1294/12. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze Kolegium stwierdziło, że powołane przez pełnomocnika wyroki sądowe, jak i stanowisko doktryny pochodzi sprzed 1990r. Natomiast w nowszym orzecznictwie i publikacjach naukowych dominuje stanowisko, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Zauważono też, że wskazany w skardze wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1294/12 dotyczył odmiennego przedmiotu - ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z mającym zastosowanie w takich sprawach § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010r. Nr 123, poz. 836 ze zm.), w przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub 2, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie organu z uwagi na brak podobnego uregulowania w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U z 2013r. poz. 3), nie ma prawnych możliwości do analogicznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., powoływanej jako; k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej, wskazując, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w procesowej formie decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest prawidłowe. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Zatem organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy odwołanie jest dopuszczalne. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konsekwencjach normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego adresata, czyli o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy strona wniesie odwołanie od przedstawionego jej na piśmie stanowiska organu, które według przepisów prawa materialnego nie może być wyrażone w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia na podstawie art. 24a ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 24 a ust. 1 tej ustawy w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Ustęp 2 tego artykułu stanowi zaś, że w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wskazać trzeba, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też przepisy wykonawcze do tej ustawy milczą na temat formy, w jakiej ma być dokonana czynność procesowa pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tym samym należy przyjmować, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w procesowej formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwraca się w tym względzie szczególnie uwagę na fakt, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, obowiązkiem wnioskodawcy jest złożenie sformalizowanego w swej treści wniosku wraz z wymaganymi załącznikami (art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Do wniosku należy dołączyć odpowiednio inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zaświadczenia o dochodzie każdego członka rodziny. Nie przesądzając o tym, czy z uwagi na ustanowioną rozdzielność majątkową, skarżąca miała obowiązek załączyć zaświadczenie lub oświadczenie męża, stwierdzić należy, że w przypadku niekompletnego podania nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia rodzinnego. W judykaturze podkreśla się, że przed złożeniem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku o świadczenie rodzinne postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. W przypadku nieuzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem, organ pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji – pozytywnej czy negatywnej (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 136/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2012r, sygn. akt III SA/Kr 1335/10). Zaskarżone pismo organu I instancji nie rozstrzygało w ogóle o wnioskowanych przez skarżącą świadczeniach. Strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 k.p.a., a następnie skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 39/12, LEX nr 1162873; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 146/11, LEX nr 818621, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SAB/Lu 19/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadnym jest też zauważyć, że na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., który ma podobne brzmienie do art. 24a ust. 2 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych zaobserwować można w orzecznictwie i doktrynie ewaluowanie poglądów co do sposobu pozostawienia nieuzupełnionego wniosku bez rozpatrzenia. Na początku obowiązywania tego przepisu rozważano, czy może nastąpić to w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem albo polegać ma tylko na dokonaniu adnotacji w aktach sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz P.Przybysz, wyd. 8 LexisNexis, Warszawa 2012r. str. 210-211) Co do pierwszego wariantu utrwaliło się już stanowisko negatywne. Natomiast rozbieżnie w dalszym ciągu oceniana jest sama czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Bezsporne jest jednak to, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tylko ono kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro zatem kwestii pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.