II SA/Ol 212/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Bartoszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 stycznia 2022 roku nr PN.4131.4.2022 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - oddala skargę. Rada Gminy Bartoszyce w dniu 26 listopada 2021 r. podjęła uchwałę nr XLVII/317/2021 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (dalej jako: Regulamin). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały - Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej jako: u.z.z.w.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 stycznia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność załącznika do wskazanej wyżej uchwały, w części dotyczącej § 5 ust. 2, § 8 ust. 3, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 6. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że zapis § 5 ust. 2 został podjęty z przekroczeniem normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem przepis ten nie uprawnia rady gminy do określenia wzoru wniosku o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości. Ustawodawca nie sformułował żadnych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków co do wniosku o zawarcie umowy, jak te wyszczególnione w kwestionowanym § 5 ust. 2 Regulaminu. Za niezgodne z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Wojewoda uznał postanowienie § 11 ust. 7 Regulaminu. Skoro bowiem wskazany wyżej przepis u.z.z.w. wymaga do zawarcia umowy wyłącznie przyłączenia nieruchomości do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku, to naruszeniem tego przepisu będzie także uzależnienie możliwości wystąpienia z takim wnioskiem od uprzedniego podpisania protokołu końcowego. W ocenie organu nadzoru istotnym naruszeniem prawa jest także zamieszczenie w § 7 ust. 1 Regulaminu postanowienia, zgodnie z którym podstawę ustalenia ilości pobranej wody lub odprowadzania ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe albo przeciętnego normy zużycia ustalone w umowie, gdyż stanowi on nieuprawnioną modyfikację treści art. 27 u.z.z.w., które normują te kwestie w sposób wyczerpujący. Podobnie rada gminy nie jest uprawniona do ustalania kiedy w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków uwzględnia się ilość wody bezpowrotnie zużytej, jak to uczyniono w § 8 ust. 3 Regulaminu, bowiem kwestie te uregulowane zostały w art. 27a ust. 6 u.z.z.w. Podniesiono również, że § 9 ust. 6 Regulaminu wskazujący dane, jakie powinny zawierać wydane przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne warunki techniczne, został wprowadzony do Regulaminu z przekroczeniem normy kompetencyjnej, bowiem jak wynika z treści art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. rada gminy zobowiązana jest do ustalenia warunków technicznych przyłączenia do sieci, a także technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie trybu wydawania i treści dokumentu określającego takie warunki. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Wójt Gminy Bartoszyce (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie norm prawa materialnego poprzez: - błędne uznanie, że w § 5 ust. 2 Regulaminu doszło do przekroczenia normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.; - błędne uznanie, że w § 11 ust. 7 Regulaminu doszło do naruszenia normy wyrażonej w art. 6 ust. 2 u.z.z.w. oraz pominięcie podczas oceny norm wynikających z art. 15 ust. 4 oraz art. 19a ust. 8 u.z.z.w.; - błędne uznanie, że w § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 27 u.z.z.w.; - błędne uznanie, że w § 9 ust. 6 Regulaminu doszło do przekroczenia normy kompetencyjnej z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także o zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów. W uzasadnieniu przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazano, że wzór wniosku umowy, jak i samej umowy musi być zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności również z Regulaminem, w którym to najlepiej chronione są interesy odbiorcy usług. Przy czym sporządzanie przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne wzoru wniosku o zawarcie umowy, jak i samego wzoru umowy stanowi odciążenie prac organów gminy przez wyspecjalizowane do tego jednostki, które w najbardziej fachowy sposób określą co powinno się znajdować w takich wnioskach, jak i w umowach. Podniesiono, że organ nadzoru, odwołując się do treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w., w całości pominął normy prawne wynikające z art. 15 ust. 4 oraz art. 19a ust. 8 u.z.z.w., gdyż prawem i obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest sprawdzenie prawidłowości wykonania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami u.z.z.w. dopiero wybudowane zgodnie z wydanymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne warunkami przyłączenia do sieci przyłącze może być podstawą do przyłączenia do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej przedsiębiorstwa. Sporządzenie protokołu stanowi jedynie formalne potwierdzenie prawidłowości wykonania przyłącza. W interesie odbiorcy usług wodociągowych lub kanalizacyjnych jest posiadanie takiego dokumentu, ponieważ ten dokument chroni odbiorcę usług przed ewentualnymi przeszłymi roszczeniami przedsiębiorstwa wynikającymi, z np. ewentualnych awarii przyłącza. Skarżący wskazał, że w orzeczeniach sądów administracyjnych za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podniesiony przez organ nadzorczy zarzut zamieszczenia w § 7 ust. 1 Regulaminu postanowień wynikających z art. 27 u.z.z.w. nie może stanowić istotnego naruszenia prawa, ponieważ w żaden sposób nie zmienia sensu i obowiązków wynikających z tego przepisu ustawy. Wyjaśniono, że przepis § 7 ust. 1 Regulaminu stanowi informację dla odbiorcy usług, w jaki sposób będzie obliczona podstawa służąca do rozliczenia poboru wody i odprowadzanych przez odbiorcę usług ścieków. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. to umowa określi sposób i termin wzajemnych rozliczeń za dostarczoną wodę i/lub odprowadzone ścieki. W kwestionowanym zapisie Rada Gminy jedynie informuje o tym, co na obszarze gminy stanowi podstawę do ustalenia ilości pobranej wody i odprowadzanych ścieków. Trudno zatem uznać za istotne naruszenie prawa przepis, który jedynie wskazuje na identyczne sposoby ustalenia podstawy rozliczenia ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków, które to sposoby zostały ustalone w innym akcie prawnym. Podkreślono, że Rada Gminy nie stworzyła innego sposobu ustalania podstawy ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków oraz nie pominęła wymienienia innego sposobu w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie. Z kolei w przypadku § 8 ust. 3 Regulaminu wskazano, że organ nadzoru uznał, że zapis ten narusza nieistniejący przepis u.z.z.w., tj. 27a ust. 6 u.z.z.w. Podniesiono, że sądy administracyjne dopuszczają możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że powtórzenia zarówno w § 7 ust. 1, jak i w § 8 ust. 3 Regulaminu mają charakter zwiększenia komunikatywności treści regulaminu dla odbiorców usług. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa w § 9 ust. 6 Regulaminu, wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. to rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Wyspecjalizowany w kwestii przepisów u.z.z.w. organ regulacyjny uznał, że zapis ten mieści się w ramach przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. oraz z art.19a ust. 4 u.z.z.w. Ustalone w art.19 a ust. 4 u.z.z.w. obowiązkowe elementy wniosku o wydanie warunków technicznych są zgodne z elementami warunków technicznych określonych w § 9 ust. 6 Regulaminu. Podniesiono, że Rada Gminy w uchwalonym Regulaminie nałożyła minimalne wymogi, jakie muszą spełniać warunki techniczne wydawane przez działające na terytorium gminy przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Odwołując się do samej treści kwestionowanego zapisu Regulaminu zwrócono uwagę na jego literalną treść i wskazano, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie ma mowy w treści przepisu o dokumencie pod nazwą "Warunki techniczne". W przepisie tym nie jest również określony tryb wydania dokumentu pod nazwą " Warunki techniczne". Rada Gminy, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., ustaliła co powinny określać wydawane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne warunki techniczne przyłączenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to wprost odwołanie do art. 19a ust. 4 oraz ust. 7 u.z.z.w., tj. do obowiązkowych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz okresu ważności wydanych warunków technicznych. Skarżący zaznaczył również, że wyspecjalizowany organ regulacyjny w odniesieniu do powyższych przepisów kwestionowanych przez organ nadzoru nie uznał ich w swojej opinii z 13 października 2021 r. za niezgodne z przepisami u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został zawarty w odpowiedzi na skargę, natomiast pełnomocnik skarżącej, któremu doręczono odpis wniosku, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zauważyć zatem należy, że uprawnienie organu nadzoru do wkraczania w działalność gminną wynika z art. 87 u.s.g. Przy czym jest ono ograniczone tylko w przypadkach określonych ustawami. Jednym z takich uprawnień jest możliwość stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Ponadto rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody spełnia powyższe wymogi. Należy przede wszystkim podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. W niniejszej sprawie uchwała, które zapisy zakwestionował Wojewoda, została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. Przy czym zakres regulacji objętej taką uchwałą określa art. 19 ust. 5 u.z.z.w., który stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16, dostępne w Internecie). W związku z tym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w powołanym wyżej przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Wprawdzie w aktualnym orzecznictwie sadow administracyjnych zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 oraz z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, dostępne w Internecie), ale dotyczy to takich sytuacji, gdy powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, czy też przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały (wyrok NSA z 17 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 952/15, dostępny w Internecie). Niedopuszczalna jest natomiast wszelka modyfikacja regulacji ustawowych. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że prawidłowo Wojewoda zakwestionował § 5 ust. 2 Regulaminu podnosząc, że rada gminy nie jest uprawniona do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nakłada bowiem na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a jedynym warunkiem jest wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie takiej umowy. Zatem rada nie może określać elementów wzoru wniosku o zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, ani też nakładać dodatkowych warunków (por. wyrok wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 98/22, wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 887/19, wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17, dostępne w Internecie). Należy podkreślić, że art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia radę gminy jedynie do określenia w warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawodawca nie sformułował jednak żadnych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków co do wniosku o zawarcie umowy, w tym np. obowiązek złożenia jakichkolwiek oświadczeń, jak to ma miejsce w zakwestionowanym przez organ nadzoru Regulaminie. W ocenie Sądu naruszają także upoważnienie ustawowe zakwestionowane zapisy § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Zatem ustawodawca wprowadził zasadę, że ilość wody dostarczanej do nieruchomości ustala się w pierwszej kolejności na podstawie wskazań wodomierza głównego, a jedynie w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia. Podobnie w przypadku ścieków zasadą jest ustalenie ich ilości na podstawie urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku – jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Tymczasem w § 7 ust. 1 Regulaminu wprowadzono zapis, z którego wynika, że ustalenie ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków następuje w oparciu wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, przeciętne normy zużycia oraz ilości usług ustalone w umowie. Zatem ustalono, że wszystkie te sposoby pomiarów mają charakter równoważny. W ten sposób doszło do modyfikacji przepisów ustawy, które wyraźnie określają kolejność sposobów pomiaru, jaką należy zachować przy ustalaniu ilości wody i ścieków. Tym samym nie sposób uznać argumentacji skarżącej, że zapis ten ma charakter informacyjny. Także art. 27 ust. 6 u.z.z.w. stanowi, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług, podczas gdy § 8 ust. 3 wprowadza dodatkowy warunek, że wodomierz dodatkowy ma być zainstalowany na instalacji głównej za wodomierzem głównym, co także stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawy. Zasadne jest również stanowisko Wojewody co do § 9 ust. 6 Regulaminu. Jak wskazano w skardze zapis ten ma stanowić wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączenia do sieci. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., VIII SA/Wa 932/19; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 279/21, dostępne w Internecie). Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem warunki przyłączenia do sieci powinny znajdować się w Regulaminie i kwestii tych nie można przenosić na przedsiębiorstwo. Skoro bowiem to Rada jest uprawniona do określenia warunków przyłączenia do sieci, to kompetencji tej nie może przenosić na inne podmioty. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, jak podnosi skarżący, że warunki techniczne, o których mowa w kwestionowanym zapisie uchwały, nie stanowią dokumentu, lecz wytyczne, co powinny określać wydawane przez przedsiębiorstwo warunki techniczne, to zapis ten narusza upoważnienie ustawowe. Natomiast odnosząc się do § 11 ust. 7 Regulaminu należy wyjaśnić, że w wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odniósł się do tego zapisu, kwestionując jego zgodność z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., ale nie zawarł go w sentencji wydanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zapis ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, a tym samym Sąd nie może się odnieść do zarzutów skargi w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskrzone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.